II SAB/Bk 14/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J.B. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę, 2. oddala wniosek skarżącego w przedmiocie ukarania Wójta Gminy S. grzywną z tytułu nieprzesłania Sądowi akt administracyjnych. Skargą złożoną w dniu [...] stycznia 2006r. J.B. zarzucił Wójtowi Gminy S. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej o której udzielenie wystąpił wnioskami z dnia [...] grudnia 2004r., [...] stycznia 2005r. i [...] marca 2005r. Skarżący słuchany na rozprawie w dniu [...] grudnia 2006r. sprecyzował swoje stanowisko i wskazał, że wnosi skargę w zakresie wynikającym z pisma z dnia [...] marca 2006r. (data prezentaty- k. 28-34). Z treści tego pisma wynika, że skarżący zarzuca organowi nierzetelne udzielanie odpowiedzi na wystosowane przez niego wnioski, gdyż przedstawiony w nich sposób załatwienia poszczególnych wniosków i zamieszczane tam oświadczenia oraz informacje są niekompletne i nierzetelne, w konsekwencji przedstawiają nieprawdziwy stan rzeczywisty sprawy. W dalszej części pisma skarżący przedstawił zarzuty odnoszące się do konkretnych wniosków. W odniesieniu do wniosku z dnia [...] grudnia 2004r. skarżący podniósł, że informacja publiczna w zakresie określonym w pkt 1 wniosku, została mu udzielona nierzetelnie, gdyż organ udostępnił mu ostateczną wersję projektu uchwały z dnia [...] czerwca 2004r. podczas, gdy skarżący domagał się udostępnienia wersji projektu z dnia [...] czerwca 2004r. Nadto J.B. podniósł, że nadesłane materiały dotyczące projektu uchwały nie były w żaden sposób oznaczone tzn. nie zawierały określenia tożsamości osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za jej treść, ani nie zawierały określenia osoby, która je udostępniał, nie zawierały również informacji określającej datę ostatecznej wersji uchwały przedstawionej Radzie Gminy S." oraz, że nadesłany projekt nie został potwierdzony klauzulą za zgodność z oryginałem. W sprawie wniosku z dnia [...] stycznia 2004r. skarżący również podniósł, że informacja, w zakresie określonym w pkt 6 tego wniosku dotycząca wyjawienia prawdziwego źródła sfinansowania posiedzeń komisji Rady Gminy S. i sesji Rady Gminy oraz wyjawienia kwot pieniędzy otrzymanych przez gminę S. z tytułu umowy o dzieło w sprawie sporządzenia projektu zmiany miejscowego planu oraz dat otrzymania tych kwot, dat i kwot wydatkowanych dotychczas przez Wójta, w tym jakie kwoty wydatkowano na poszczególne posiedzenia komisji Rady Gminy S. w dniu [...] czerwca 2004r., wyjaśnienie co tak naprawdę sfinansowano z tych środków, czy były to tylko diety radnych, czy też sfinansowano również koszty podróży radnych, czy też inne wydatki, jakiej wielkości środki pieniężne z tytułu tej umowy pozostały jeszcze w budżecie gminy, na co przewiduje się je wydatkować, została udzielona nierzetelnie. Skarżący w uzasadnieniu podał, że w piśmie z dnia [...] października 2005r. występujący w imieniu Wójta Sekretarz Gminy poinformował go o tym, że umowa o dzieło została zamieszczona w BIP-ie urzędu gminy S. , jednakże w rzeczywistości nigdy tam nie została zamieszczona. W dalszej części tego pisma wskazane zostały kwoty wydatkowane na posiedzenie sesji w dniu [...] czerwca 2004r. i komisji Rady Gminy oraz źródło ich sfinansowania. Skarżący podniósł, że Informacje podane przez Sekretarza Gminy są jednak sprzeczne z wcześniejszymi informacjami udzielonymi przez Wójta Gminy. Odnośnie wniosku z dnia [...] marca 2005r. także zarzucił, że informacja w zakresie objętym pkt 3,4 i 5 wniosku nie została udzielona rzetelnie. W wymienionych powyższej poszczególnych punktach wniosku skarżący domagał się udzielenia takich samych informacji jak w pkt 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2004r. i w pkt 6 wniosku z dnia [...] stycznia 2004r. Mając powyższe na uwadze skarżący ostatecznie wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia następujących informacji: - pisemnej kopii ostatecznej wersji projektu uchwały Rady Gminy S. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod system rurociągów naftowych "P." przedstawiony Radzie Gminy S. przez Wójta, która powinna spełniać normy określone przepisami art. 12 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadto powinna zostać uwierzytelniona przez Wójta Gminy S. klauzulą za zgodność z oryginałem wraz ze wskazaniem daty ostatecznej wersji projektu oraz wskazaniem na piśmie daty dokonanych zmian i autora tych zmian., - w jakiej wysokości środki finansowe dotychczas otrzymała Gmina S. z tytułu umowy o dzieło z dnia [...] maja 2003r. za wprowadzenie zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie ich wysokości, dat otrzymana, informacji na co konkretnie je wydatkowano, wskazania daty wydatkowania, informacji jakiej wielkości środki pieniężne z tytułu w/w umowy pozostały w budżecie gminy i na co przewiduje się je wydatkować, wskazania w jakiej wielkości zostały wypłacone środki finansowe przewodniczącemu Rady Gminy za udział w sesji odbytej w dniu [....] czerwca 2004r. oraz za udział w komisji Rady Gminy odbytej w dniu [...] czerwca 2004r. Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2006r, nadto wniósł o: - wskazanie na piśmie dnia, miesiąca i roku, w której przywołany projekt uchwały w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został przez Wójta przedstawiony w wersji ostatecznej Radzie Gminy S., - skwantyfikowanie poszczególnych zmian wprowadzonych do ostatecznego projektu uchwały poprzez wskazanie autora tych zmian określenie ich treści i wskazanie daty ich wpisania podając dzień, miesiąc i rok. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2006r. ( data prezentaty k. 134-135) wniósł o wymierzenie organowi kary grzywny, na podstawie art. 54 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na nieprzesłanie sądowi kompletnych akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że wnioski J.B. z dnia [...] grudnia 2004r., [...] stycznia 2005r. i [...] marca 2005r. zostały rozpatrzone w całości i załatwione zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2006r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. i wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125§1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wezwaniem na podstawie art. 52 § 3 i 4 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do usunięcia naruszenia prawa. Prokurator podniósł, że przed wniesieniem skargi do Sądu J.B. w dniu [...] października 2005r. złożył zażalenie do SKO w B. Zażalenie powyższe wbrew wcześniejszej praktyce orzeczniczej SKO w tej sprawie (zażalenie J.B. z dnia [...] sierpnia 2005r. i postanowienie SKO w B. z dnia [...] września 2005r.) nie zostało dotychczas rozstrzygnięte w formie przewidzianej prawem. SKO udzieliło bowiem w piśmie z dnia [...] listopada 2005r. informacji, że nie znajduje podstaw prawnych dla uznania właściwości SKO do orzekania w sprawie. Ze gromadzonych materiałów dowodowych nadesłanych przez skarżącego i przedstawionych przez organ, Sąd stwierdza, że poszczególne zarzuty skargi zostały podniesione na tle następujących zdarzeń faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy S. o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym m.in. wydania kserokopii ostatecznej wersji tekstowej projektu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedstawionej Radzie Gminy S. przez Wójta w trybie art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwierzytelnienie jej osobiście przez Wójta Gminy klauzulą za zgodność z oryginałem i wstawienie daty uwierzytelnienia ( pkt 1 wniosku). W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy S. pismem z dnia [...] stycznia 2005r. wskazał, że ostateczna wersja projektu uchwały znajduje się na stronie internetowej. Od powyższego pisma skarżący odwołał się do SKO, które decyzją z dnia [...] marca 2005r. nr [...] uchyliło decyzję w części dotyczącej odmowy wydania kserokopii ostatecznej wersji projektu. Pismem z dnia [...] marca 2005r. Wójt Gminy poinformował skarżącego, że projekt ostatecznej wersji uchwały Rady Gminy w sprawie zmian w miejscowym planie, może uzyskać po uiszczeniu odpowiedniej opłaty. Ostatecznie jak wynika z treści pisma z dnia [...] listopada 2005r. skarżącemu został udostępniony żądany przez niego projekt uchwały. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005r. skarżący wniósł m.in. o wyjawienie prawdziwego źródła sfinansowania posiedzeń komisji Rady Gminy i sesji Rady Gminy oraz wyjawienie kwot otrzymanych przez gminę z tytułu umowy o dzieło i wyjaśnienie, co zostało sfinansowane z tych środków ( pkt. 6 wniosku). W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy pismem z dnia [...] lutego 2005r. poinformował skarżącego, że żądane w pkt 6 wniosku informacje, nie mają charakteru informacji publicznej. Na skutek odwołania, SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części i zobowiązało wójta do ujawnienia: jakie kwoty pieniędzy wydatkowano na poszczególne posiedzenia komisji i sesję w dniu [...] czerwca 2004r. i co konkretnie zostało pokryte z tych pieniędzy oraz jakiej wielkości środki pieniężne z tytułu umowy o dzieło z dnia [...] maja 2003r. pozostały w budżecie Gminy oraz na co przewiduje się je wydatkować. Wójt pismem z dnia [...] kwietnia 2005r. zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie wniosku. Z uwagi na nieuzupełnienie wniosku decyzją z dnia [...] maja 2005r. umorzył postępowanie. Od decyzji tej odwołał się skarżący. SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. uchyliło zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójt pismem z dnia [...] lipca 2005r. odmówił udzielania informacji, wskazując, że żądane informacje nie są szczególnie istotne dla interesu publicznego a tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na skutek ponownego odwołania SKO decyzją z dnia [...] października 2005r.uchyliło zaskarżoną decyzję. Ostatecznie pismem z dnia [...] października 2005r. udzielono skarżącemu informacji w zakresie wskazanym przez SKO w decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. ( k. 92-93 akt). Kolejnym wnioskiem z dnia [...] marca 2005r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji m.in. w zakresie wskazanym w pkt 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2004r. i w pkt 6 wniosku z dnia [...] stycznia 2005r. (pkt 3,4 i 5 wniosku). Pismem z dnia [...] kwietnia 2005r. Wójt poinformował, że skarżącemu może być udostępniona kopia projektu w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania a w pozostałym zakresie wniosek powinien być uzupełniony poprzez wskazanie sposobu udostępnienia i określenia rodzaju dokumentów – zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2005r. Wójt poinformował skarżącego o w/w piśmie. Ostatecznie jak wynika z powyższych ustaleń faktycznych organ udostępnił skarżącemu żądany przez niego projekt uchwały oraz udzielił informacji dotyczących sposobu wydatkowania pieniędzy pochodzących z umowy o dzieło. Zgłoszony na rozprawie wniosek o skwantyfikowanie poszczególnych zmian wprowadzanych kolejno do projektu planu poprzez wskazanie autora i daty wpisania był już sprecyzowany przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego. Postępowanie w tym zakresie zostało umorzone decyzją SKO z dnia [...] marca 2005r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem – wbrew stanowisku skarżącego – organ nie pozostawał w sprawie w bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r. ( Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Na przeszkodzie w merytorycznej ocenie skargi nie stał przy tym zarzucany przez prokuratora brak wyczerpania przez skarżącego toku zażaleniowego w postępowaniu administracyjnym ponieważ Sąd stanął na stanowisku, iż skarżący przewidziany art. 37§1 kpa tok zażaleniowy w sprawie wyczerpał. Nie ulega wątpliwości, że złożoną [...] stycznia 2006r. skargę poprzedziły trzykrotne zażalenia J.B. na bezczynność wójta skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego B., które to kolegium ustosunkowało się do treści tych zażaleń dwoma postanowieniami tj. z dnia [...] lipca 2005r. i z dnia [...] września 2005r., uznającymi zażalenia za bezzasadne oraz pismem z [...] listopada 2005r. informującym skarżącego, iż nie znajduje podstaw do rozpatrzenia ostatniego zażalenia strony (z [...] października 2005r.) albowiem dotyczy ono nie braku działania wójta ale treści udzielanych przez wójta odpowiedzi na żądania strony, które to odpowiedzi stanowią czynność materialno- techniczną, której treść można kwestionować przed sądem administracyjnym po wezwaniu wójta do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę w sprawie dotyczącej bezczynności organu, wystarczające jest wykazanie składania przez stronę stosownego zażalenia do organu administracji wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu znaczenia decydującego nie może mieć natomiast sposób rozpoznania takiego zażalenia przez organ wyższego stopnia. Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie zostaje bowiem otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji. Nie podlega natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego czynność organu wyższego stopnia podjęta w następstwie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność organu I instancji ( vide: zachowujące aktualność pod rządami ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienie NSA z 12 stycznia 2001r., sygn. IV SAB 77/00). Kierując się powyższym stanowiskiem, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał za bezzasadny wniosek prokuratora o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpatrzenia przez SKO w B. wezwania prokuratora do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie zażalenia skarżącego z [...] października 2005r. we właściwej formie. Dla oceny dopuszczalności skargi J.B. na bezczynność Wójta Gminy S., sposób załatwienia ostatniego zażalenia przez SKO w B., był bez znaczenia. Na marginesie Sąd zauważa, iż uwzględnienie wniosku prokuratora prowadziłoby do przyjęcia możliwości sanowania braków formalnych skargi po wcześniejszym jej przyjęciu przez sąd tj. już w toku sprawy sądowej. Przed merytoryczną oceną zarzutu bezczynności organu I instancji należy podkreślić, iż Sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności organu w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej, nie może w wyroku przesądzać sposobu załatwienia sprawy. Powyższe wynika z wielorakiego rodzaju możliwych sposobów załatwienia przez organ wniosku strony o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wydaje decyzję wówczas, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Samo udzielenie informacji publicznej może nastąpić na wiele sposobów ( pisemnie, ustnie, poprzez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnodostępnych, poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, poprzez udział w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów czy poprzez przeniesienie informacji na powszechnie stosowany nośnik informacji). Jeżeli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, organ jedynie powiadamia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Właśnie z uwagi na opisany wyżej splot decyzji i czynności materialno-technicznych w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej, Sąd uwzględniając ewentualną skargę na bezczynność organu w takiej sprawie, może jedynie zobowiązać określony podmiot do załatwienia wniosku. W komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa Tomasza R.Aleksandrowicz (Wydawnictwo Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2004, Wydanie 2, str. 194-195) zostało powiedziane, że z uwagi na to, iż ustawa nie precyzuje formy w jakiej następuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek, odpowiedź pisemna wystosowana do strony ubiegającej się o dostęp do informacji musi być uznana na jej gruncie za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 37 kpa. Na ustalenie, czy w sprawie doszło do bezczynności nie ma wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi, gdyż kwestia czy odpowiedź ta zaspakaja oczekiwania strony, czy też jest zgodna ze stanem rzeczywistym lub nie, może być przedmiotem odrębnych postępowań np. cywilnych odszkodowawczych, karnych na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej i innych. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, iż w sprawie nie zachodziły podstawy do zobowiązania Wójta Gminy S. do załatwienia wniosków strony z [...] grudnia 2004r., [...] stycznia 2005r. i [...] marca 2005r. albowiem analiza akt sprawy wskazuje, iż wnioski te były na bieżąco załatwiane, zaś spór między skarżącym a organem tkwi w uznawaniu przez skarżącego odpowiedzi organu za niewystarczające, nierzetelne i niewiarygodne. Odnośnie wniosku dotyczącego nałożenia grzywny na organ wskazać należy, że organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się przez organ do w/w obowiązków sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego – art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające wymierzenie organowi grzywny. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie stanowisko skarżącego zgodnie z którym organ nie przesłał kompletnych akt administracyjnych, gdyż jest to tylko i wyłącznie jego subiektywne odczucie, które nie znajdujące potwierdzenia w rzeczywiście nadesłanych przez organ aktach. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. I wyroku natomiast w pkt II wyroku orzeczono na mocy art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 w/w ustawy.