III SA/Wa 1666/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Prezes KRUS) utrzymał w mocy swoja decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia M. F. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników Z akt sprawy wynika, że M. F. pismem z dnia 10 stycznia 2006 r. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w E. z wnioskiem o umorzenie zaległości powstałych z częściowego nieopłacenia składki na ubezpieczenie społeczne rolników. We wniosku wskazał, że z dniem 1 września 2003 roku została rozwiązana umowa dzierżawy gruntów ponieważ z braku zatrudnienia zarówno skarżącego jak i jego żony nie mieli oni żadnych dochodów na uprawę dzierżawionych gruntów. Ponadto skarżący dodał, że razem z żoną mają na utrzymaniu dwoje dzieci i utrzymują się z pomocy rodziny, ponieważ ziemia nie przynosi żadnych dochodów. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał zgodnie z właściwością rzeczową wniosek M. F. z dnia 10 stycznia 2006 r. do KRUS OR w S. Prezes KRUS decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. jedn. Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm. w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako u. o u.s.r.) odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, której kwota w dniu wpływu wniosku wynosiła 3 235.66 zł i dotyczyła okresu od czwartego kwartału 2001 r. - trzeciego kwartału 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozpatrując wniosek o umorzenie należności wzięto pod uwagę brak zdarzeń losowych i klęsk żywiołowych oraz brak dowodów przemawiających za umorzeniem. Skarżący pismem z dnia 2 marca 2006 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący w piśmie tym wnosił o umorzenie należności w wysokości 3 235,66 zł z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, powstałych w latach 2001 - 2003 z powodu bardzo trudnej sytuacji finansowej. We wniosku tym skarżący wskazał, że do dnia 30 czerwca 2003 r. dzierżawił nieruchomość o powierzchni 1,16 ha. Skarżący dodał, że w miarę możliwości finansowych starał się opłacać składki, lecz z czasem jego sytuacja finansowa znacznie się pogorszyła i nie stać go było na płacenie tak dużych składek zwłaszcza, że na utrzymaniu ma dwoje nieletnich dzieci i niepracująca żonę. Wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 41a ust.1 pkt. 2 u.s.r. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. dodając jednocześnie, że skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, zasługujących na uwzględnienie. Na powyższą decyzję M. F. w dniu 24 marca 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, na swoją bardzo trudną sytuację materialną. Podniósł że w okresie od 2001 do 2003 r. jego rodzina znajdowała się w bardzo trudnej sytuacji finansowej i tak jest nadal. Skarżący dodał, że z żoną nie posiadają żadnej własności, poza spółdzielczym lokalem mieszkalnym. Ponadto dorywczo podejmował pracę i wtedy potrącano mu składkę na ZUS, a poza tym przez okres dziewięciu miesięcy przebywał na zasiłku chorobowym W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że skarżący w skardze nie podniósł zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją konkretnych przepisów prawa, jednakże Sąd rozpoznając skargę nie będąc na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.p.s.a.) związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną skontrolował zaskarżoną decyzję zgodnie z kompetencją wyrażoną w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod kątem jej zgodności z prawem. Skarżący wnosił o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z uwagi na jego trudną sytuację majątkową, która uniemożliwia mu zapłatę składek bez spowodowania uszczerbku w niezbędnym utrzymaniu skarżącego i jego rodziny. Na podstawie art. 41 a ust. 1 pkt 1 u. o .u.s.r. organ może umorzyć rolnikowi należności z tytułu składek w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem ubezpieczonego. Niemożność opłacenia składek, ze względu na brak środków finansowych, należy uznać za sytuację uzasadniającą istnienie, po stronie podlegającego ubezpieczeniu rolnika, ważnego interesu w umorzeniu tych należności. Zdaniem Sądu istnienie tego interesu nie może być kwestionowane w sytuacji, gdy zapłata składek zagraża podstawom egzystencji osoby podlegającej ubezpieczeniu. W rozpoznanej sprawie organ w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w ogóle nie rozważył sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzje podejmowane na podstawie przytoczonego przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 u.o u.s.r. są decyzjami uznaniowymi co oznacza, że organ podejmując decyzję w przypadku zaistnienia przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o treści określonej przepisami prawa ( w tym przypadku chodzi o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne), może wydać takie rozstrzygnięcie ale może również odmówić wydania takiego rozstrzygnięcia. O uznaniowym charakterze decyzji wydawanych na podstawie powołanego przepisu świadczy użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik... może umorzyć należności..". Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisie art. 107 § 1 k.p.a. Organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów nie może nosić cech dowolności. Określony w art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek dotyczy spraw administracyjnych wszelkiego rodzaju i obowiązek ten nie doznaje ograniczenia w zależności od rodzaju sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał przepis 41a ust. 1 pkt 1 u. o u.s.r. Skoro, jak już Sąd wskazał powyżej na podstawie tego przepisu za przesłankę uzasadniającą umorzenie składek, można uznać trudną sytuację materialną ubezpieczonego i w rozpoznanej sprawie strona właśnie na tę okoliczność się powoływała, to organ prowadząc postępowanie w sprawie wniosku strony o umorzenie składek miał obowiązek wyjaśnić sytuację majątkową strony skarżącej i ustalić czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W ocenie Sądu organ miał obowiązek ustalić wysokość osiąganych przez stronę skarżącą dochodów oraz wysokość ponoszonych przez nią wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznanej sprawie organ obowiązku tego nie wykonał, gdyż nie zawarł w uzasadnieniu decyzji dokładnej analizy dochodów skarżącego oraz jego wydatków, które musi on ponosić w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dopiero dokonanie takiej analizy sytuacji materialnej skarżącego pozwalałoby na stwierdzenie, że poziom dochodów skarżącego oraz jego konieczne wydatki, pozwalają mu na zapłatę zaległych odsetek. Jak już Sąd zaznaczył organ nie przeprowadził tego rodzaju porównania dochodów skarżącego z jego wydatkami przez co obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uznać za pozbawione prawidłowego uzasadnienia. W niniejszej sprawie w obydwu decyzjach organ nie wskazał dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Brak w uzasadnieniach obydwu wydanych w niniejszej sprawie decyzji rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową strony skarżącej stanowił naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakiego w rozpoznanej sprawie dopuścił się Prezes KRUS, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu, należy podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralna część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ winien jest wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz w G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s.663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczanie społeczne, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie należności z tytułu składek będą to umorzenie tych należności bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt S.A./Wr 728/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt. II S.A. 237/94, ONSA 1995, Nr 3 poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV S.A. 893/97, LEX 45905) Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. W rozpoznanej sprawie organ nie wypełnił określonego w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązku umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu realizacja tego obowiązku wymaga wyznaczenia przez organ przed wydaniem decyzji stronie terminu do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić że strona, której organ wyznaczy termin do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami otrzymuje tym samym od organu informację, że postępowanie administracyjne przechodzi z fazy wyjaśniającej w fazę jurysdykcyjną i może to skłonić stronę do przedstawienia dowodów w jej ocenie istotnych, których strona nie zgłosiła w dotychczasowym postępowaniu sądząc, że zdąży to jeszcze uczynić przed wydaniem decyzji. Organ, który przed wydaniem decyzji nie wyznaczy stronie terminu do zapoznania się z dowodami zebranymi w toku postępowania spowoduje, że strona może zostać niejako "zaskoczona decyzją" a stan faktyczny sprawy nie zostanie wyjaśniony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes KRUS stwierdził, że złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł być uwzględniony również z tego powodu, że skarżący nie wskazał w nim nowych okoliczności przemawiających za umorzeniem należności z tytułu składek. Wynika z tego, że organ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy traktuje jako nowy wniosek skarżącego o umorzenie ciążących na nim należności z tytułu składek. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego rozpoznanie doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji jest środkiem zaskarżenia uregulowanym w art. 127 § 3 k.p.a., do którego, jak wynika z treści tego przepisu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Tego rodzaju przepisami są również, jak już sąd wskazał na wstępie, przepisy zawarte w art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. , które określają kompetencje jurysdykcyjne organu odwoławczego przysługujące mu przy rozpatrywaniu odwołań. Z treści tych przepisów wynika, że organ dokonuje ponownej merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy a także kontroli sposobu załatwienia tej sprawy przy wydawaniu decyzji, od której zostało wniesione odwołanie (w tym wypadku wniosek z art. 127 § 3 k.p.a.). Z tego względu należało stwierdzić, że wniosek o którym mowa 127 § 3 k.p.a. nie jest wnioskiem o wydanie nowej decyzji w przedmiocie umorzenia należności, lecz jest to środek zaskarżenia decyzji zastępujący odwołanie. Przepisy k.p.a. w stosunku do odwołań od decyzji, w odróżnieniu od Ordynacji podatkowej nie wprowadzają szczególnych wymogów formalnych. Z tego względu za wystarczające do uznania tego środka zaskarżenia za sporządzony prawidłowo, należy uznać wskazanie w nim, że strona nie zgadza się z decyzją, od której środek ten został wniesiony. Dla skuteczności wniesienia tego środka nie jest konieczne wskazanie w nim nowych okoliczności faktycznych, gdyż tego rodzaju okoliczności nie są niezbędne do wydania decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. Wskazanie nowych okoliczności faktycznych nie jest wymogiem do skutecznego wniesienia odwołania, a zatem skoro przepisy o odwołaniach stosuje się odpowiednio do wniosków, o których mowa w art. 127 § 3 k.p.a., to również do skutecznego wniesienia tego wniosku nie jest wymagane wskazanie w nim nowych okoliczności faktycznych. Zaistniałe w niniejszej sprawie naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ w wyniku naruszenia tego przepisu nie rozpoznał sprawy od nowa w sposób merytoryczny. Organ prowadząc ponownie sprawę będzie obowiązany przeprowadzić prawidłowe postępowanie z uwzględnieniem wszystkich zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwag dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydać decyzję której uzasadnienie będzie odpowiadało wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszały przepisy art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 107 § 3 i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. w stopniu, który miał istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 134 § 1, 135, art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.