II SAB/Go 25/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi PHU "P" J.S. na decyzję Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z dnia r. Nr w przedmiocie : zmiana organizacji ruchu polegająca na zlikwidowaniu skrętów w lewo p o s t a n a w i a #FOR ODM_WYNIKI Odrzucono skargę J.S. - PHU "P " działający przez pełnomocnika wniósł skargę na bezczynność Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący zarzucił organowi: - obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie [...] oraz rozstrzygnięcie jej jedynie poprzez zawiadomienie strony pismem informującym o zmianie organizacji ruchu, - obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 113 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz. U. Nr 43, poz. 430) poprzez podjęcie decyzji o likwidacji skrętu w lewo we wskazanym miejscu drogi krajowej nr 2, podczas gdy należało wyznaczyć dodatkowy pas ruchu dla skrętu w lewo. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, iż pismem z dnia [...] marca 2005r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała J.S., dzierżawiącego od P.H.U. "P" sp. z o.o. nieruchomość zabudowaną, iż w wyniku przeprowadzonych analiz natężenia ruchu i bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze nr [...] na odcinku [...] stwierdzono konieczność dokonania zmian organizacji ruchu polegających na zlikwidowaniu skrętów w lewo, między innymi do stacji paliw należącej do J.S.. Pełnomocnik podniósł, iż przedmiotową decyzję podjęto bez wymaganego prawem postępowania administracyjnego, w którym udział mogą wziąć zainteresowane strony, w tym J.S. P.H.U. "P ". Według skarżącego niedopuszczalne jest rozstrzyganie o tak istotnej sprawie poprzez wystosowanie pisma informującego, bez zachowania procedury przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nadto pełnomocnik strony wskazał, iż planowana zmian organizacji ruchu może doprowadzić do upadłości firmy, co pociągnie ze sobą obowiązek naprawienia szkody przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, która wraz z utraconymi korzyściami może wynieść około 20 min zł. W skardze zarzucono stronie przeciwnej działanie sprzeczne z naczelnymi zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym: zasadą praworządności, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadą pisemności. W konkluzji skargi jej autor wniósł o zobowiązanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61 k.p.a. w terminie czternastu dni od daty wydania wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi, w wyniku badań natężenia ruchu drogowego i jego bezpieczeństwa, pismem z dnia [...].03.2005r. uprzedziła skarżącego o konieczności zmiany organizacji ruchu polegającej na zlikwidowaniu skrętu w lewo m. in. do stacji paliw należącej do skarżącego. Skarżący w następstwie tej informacji zwrócił się do Oddziału o przeprowadzenie w sprawie postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. W szczególności zwrócono uwagę, iż organizacja ruchu drogowego nie ma charakteru sprawy indywidualnej. Organizacja ruchu drogowego ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi, a zatem brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej skierowanej do jednego z użytkowników drogi, czyli skarżącego. Żaden przepis prawa, a w szczególności prawo o ruchu drogowym z przepisami wykonawczymi, ustawa o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie daj ą podstaw do ustalenia organizacji ruchu poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie pełnomocnika organu ewentualnej podstawy prawnej decyzji nie mógłby stanowić § 113 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W sprawie znajduje zastosowanie § 113 ust.3 cyt. rozporządzenia, który stanowi, iż przy natężeniu ruchu powyżej 800 pojazdów na godzinę, połączenia obiektu i urządzenia obsługi podróżnych powinny być wykonane dla każdego kierunku oddzielnie czyli dla jazdy w prawo, bez możliwości skrętów w lewo z drogi i na drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej zwanej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej: 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W myśl § 3 cyt. przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Należy podkreślić, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów jedynie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia jest zatem ustalenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi podlega kognicji sądu administracyjnego. Pomiędzy stronami w niniejszej sprawie powstał spór co do tego, czy zmiany w zakresie organizacji ruchu są załatwiane przez organy administracji publicznej w drodze decyzji, czy też brak podstaw materialnych do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia (decyzji). Przechodząc do omówienia tegoż zagadnienia należy wskazać, że ugruntowane jest stanowisko, iż wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy w takiej formie. Zasadniczo przyjmuje się w orzecznictwie, że normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji do zastosowania tej prawnej formy działania administracji nie wolno domniemywać. Działanie organów administracji wyrażające się w formie decyzji powinno wynikać z przepisu prawa materialnego i organ administracji nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy (por. wyrok NSA - OZ Wrocław z 09.02.1983r. SA/Wr 559/82, ONSA 1983 Nr 1, poz. 3, wyrok NSA z 17.11.1982r. II SA 1474/82, ONSA 1982 Nr 2, poz. 107). Zaznaczyć też trzeba, że przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa indywidualna w rozumieniu k.p.a. to sprawa konkretna w podwójnym znaczeniu czyli dotycząca indywidualnej osoby fizycznej (osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) oraz odnosząca się do indywidualnie oznaczonego uprawnienia lub obowiązku. W piśmiennictwie wskazuje się także, że sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot. Oceniając charakter rozpatrywanej sprawy trzeba uwzględnić, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych. Na podstawie art. 10 ust. 12 cyt. ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 - dalej jako rozporządzenie). Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności poprzez sporządzanie projektów organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia). Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia nie określają formy prawnej w jakiej winno nastąpić zatwierdzenie projektu ruchu przez właściwy organ. W orzecznictwie wyjaśniono, że sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1987 r., SAB/Wr 26/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 92). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 1992 r., SA/Ka 117/92 (OSP 1994, nr 7-8, poz, 128) stwierdził, iż ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych (§ 3 pkt 5 zarządzenia Ministra Komunikacji i Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 października 1987 r. - M.P. Nr 31, poz. 248) ograniczeń w korzystaniu z drogi (ulicy) nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników. W aprobującej glosie do powyższego orzeczenia wskazano, że zatwierdzenie przez właściwy organ projektu organizacji ruchu lub zmian tej organizacji nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Uznaniu jej za taki akt stoi na przeszkodzie to, że nie jest ono rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczy nie indywidualnie określonych osób, lecz jego adresatami są wszyscy potencjalni użytkownicy drogi. Brak jest w tym akcie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy co do ściśle określonej osoby, która to cecha stanowi differentia specifica decyzji administracyjnej (OSP 1994, nr 7-8, s. 337). W ocenie glosatora z uwagi na fakt, że zatwierdzenie przez wojewodę projektu organizacji ruchu wywołuje skutki takie same jak norma prawna a dotyczy nieokreślonego kręgu adresatów, należy uznać jego normatywny charakter. W istocie jest ono qasi-aktem normatywnym (OSP op. cit., s. 337). Prezentowany pogląd został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Ka 2786 (OSS 1996, nr 3, poz. 73) według którego, zmiana organizacji ruchu nie może się odbyć w trybie wydania decyzji administracyjnej, stanowi bowiem ustanowienie powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi. Z przytoczonych powyżej względów za trafne należy uznać stanowisko strony przeciwnej, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej skierowanej do jednego z użytkowników drogi, czyli skarżącego. Zaznaczyć trzeba, że skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego warunkującego wszczęcie postępowania administracyjnego w celu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem jakiejś sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. W konkretnej sprawie argumentacja zawarta w skardze niewątpliwie wskazuje na istnienie takiego właśnie interesu faktycznego po stronie skarżącego i ewentualnie pewnych roszczeń ze sfery cywilnoprawnej. Stwierdzić również należało, że podstawą materialnoprawną wydania decyzji w przedmiocie zmiany organizacji ruchu, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie może stanowić § 113 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Przepis ten dotyczy bowiem jedynie kwestii technicznej odnośnie połączenia obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą. W konsekwencji należało dojść do wniosku, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest materiał n oprawnej podstawy do wydania przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej, polegającej na zlikwidowaniu skrętów w lewo między innymi do stacji paliw należącej do J.S.. Nie można także uznać, iż organ miał obowiązek wydać przewidziane w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. postanowienie albo akt lub dokonać czynności, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tych okolicznościach skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. W konsekwencji zastosowanie miał przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.