I SA/Wa 1575/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły i placówki oświatowo-wychowawczej oddala skargę. Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Gminy [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w sprawie negatywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2005 r. Publicznego Gimnazjum w [...]. Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] lutego 2005 r. uchwałę nr [...] o zamiarze likwidacji z dniem [...] sierpnia 2005 r. Publicznego Gimnazjum w [...]. W uzasadnieniu uchwały podano, że przyczyną podjętego zamiaru likwidacji powyższej placówki jest zamierzenie realizacji zadania własnego Gminy w zakresie edukacji w innej formie poprzez zapewnienie istnienia placówek oświatowych o statusie publicznym i przyjęcie przez Radę nowych założeń funkcjonowania oświaty w Gminie [...]. Podjęcie powyższych działań spowodowane jest malejącą liczbą dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu, rosnącymi kosztami prowadzenia placówek, a także koniecznością dostosowania obecnego systemu oświaty do oczekiwań współczesnej edukacji. [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] zaopiniował negatywnie likwidację Publicznego Gimnazjum w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że Publiczne Gimnazjum w [...] jest [...]. Mieści się w [...]. Uczęszcza do niego [...] uczniów z [...]. Utworzono [...] oddziałów. Stan techniczny budynku zajmowanego przez Gimnazjum jest dobry. Bazę szkoły stanowi [...] sal lekcyjnych i pracownia komputerowa. Jest ona w pełni wykorzystana. Prawidłowo zorganizowany jest dowóz [...] uczniów do szkoły. Prowadzone są zajęcia dodatkowe: koła przedmiotowe i koła zainteresowań. Odbywa się nauka [...] języków obcych: [...]. Uczniowie prezentują znaczące efekty kształcenia, czego dowodem są wyniki egzaminu gimnazjalnego, w roku szkolnym 2003/2004 i 2002/2003 zarówno z części matematyczno - przyrodniczej jak i humanistycznej wyższe niż średni wynik w województwie i powiecie. Według skali staninowej jest to tendencja rosnąca. Zmiana liczby uczniów w Gimnazjum następuje stopniowo, na przełomie pięciu lat zmniejszy się do liczby [...] uczniów. [...] Kurator Oświaty podniósł, że organ prowadzący szkołę nie wskazał w uchwale o zamiarze likwidacji Gimnazjum w [...] placówki, w której z dniem [...] września 2005 r. uczniowie będą mogli kontynuować naukę. Mowa jest o Fundacji, która przejmie prowadzenie szkoły, od dnia [...] września 2005 r. Kurator wskazał ponadto, że przepisy art. 58 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438), przewidują tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne lub osoby fizyczne, gdy sprzyja to poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełnia sieć szkół publicznych na danym terenie. Uzupełnianie nie jest jednak tożsame z zastępowaniem. Na postanowienie Kuratora zażalenie złożył Wójt Gminy [...], zarzucając, że Kurator błędnie potraktował zamiar likwidacji szkoły jako decyzję o jej likwidacji. Skarżący podkreślił fakt, że wystąpiono do kuratora o wydanie opinii w kwestii likwidacji wszystkich lub jedynie części placówek na swoim terenie w celu realizacji zadania własnego gminy w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi gmina otrzymała opinię w formie postanowienia, o którą nie występowała. Podjęta uchwała o zamiarze likwidacji Publicznego Gimnazjum w [...] była uchwałą intencyjną, poinformowaniem o zamiarze. Wskazano również, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie zobowiązują do wskazania w uchwale o zamiarze likwidacji placówek oświatowych, gdzie i w jaki sposób będzie realizowany obowiązek szkolny przez dzieci z likwidowanej placówki. Poza tym - jak podniósł dalej Wójt Gminy [...] - przepisy określające warunki udzielania zezwoleń na założenie szkoły należy wykładać zgodnie z Konstytucją, której art. 70 ust. 3 zd. 2 ustanawia prawo obywateli i instytucji do zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. W związku z tym każde utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w danej miejscowości lub regionie, chyba że co innego zostanie dowiedzione. Nowopowstałe szkoły będą świadczyć usługi edukacyjne na niepogorszonym poziomie oraz w nie mniejszym zakresie. Przejmą one (w formie użyczenia) bazę lokalową. Fałszywa jest zatem teza, że uzupełnianie sieci szkół nie może polegać na zastępowaniu dotychczasowych szkół innymi. Ocena Kuratora wynika prawdopodobnie, zdaniem skarżącego, z przekroczenia kompetencji do nadzoru pedagogicznego i nieuzasadnionego podejmowania ocen z zakresu spraw organizacyjnych. Obowiązek wynikający z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty gmina może realizować w drodze kontraktu pomiędzy organizacjami pozarządowymi i tego właśnie dotyczył wniosek gminy wystosowany do kuratora w dniu [...] stycznia 2005 r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2005 r. Organ odwoławczy podniósł, że podjęcie zamiaru likwidacji wszystkich szkół i placówek oświatowych w gminie z przyczyn ekonomicznych i demograficznych jest rozwiązaniem radykalnym i w ocenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, budzi niepokój o realizację nałożonych przez ustawę zadań edukacyjnych przez Gminę [...]. Organ odwoławczy uznał, że działanie władz Gminy [...] polegające na zamiarze zlikwidowania Publicznego Gimnazjum w [...] oraz przekazania wszystkich szkół i przedszkoli na terenie gminy utworzonej przez siebie fundacji, jest niezgodne z prawem. Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, nie jest możliwe realizowanie zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w drodze przekazania prowadzenia wszystkich szkół gminnych utworzonej w tym celu fundacji. Przepis ten precyzuje zadanie gminy jako "zakładanie i prowadzenie szkół", zatem jest tu wskazana organizacyjna forma realizacji ciążącego na gminie obowiązku. Dotowanie przez gminę szkół publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne i fizyczne stanowi odrębne zadanie i nie może zastąpić obowiązku realizowania zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Należy także wziąć pod uwagę, że niezgodność zamierzonego przez Gminę [...] rozwiązania dodatkowo uwypukla okoliczność, iż status szkół publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne lub osoby fizyczne różni się w istotny sposób od statusu szkół publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu, argumenty natury ekonomicznej nie mogą być główną przesłanką zamiaru likwidacji szkół na terenie Gminy [...]. Istnieje obawa, że nastąpi zaburzenie realizacji procesu dydaktyczno-wychowawczego w szkołach. Nie może także pozostać obojętnym społeczny protest wobec likwidacji placówek oświatowych. Na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 126, 140 i 144 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez nieodniesienie się do okoliczności faktycznych i prawnych wskazanych w zażaleniu, jak również art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 kpa przez niezałatwienie zażalenia w terminie 30 dni od daty jego wniesienia i niepowiadomienie strony o przyczynie zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć zażalenie w oparciu o treść zaskarżonego postanowienia, a nie tworzyć własne konstrukcje faktyczno-prawne, co doprowadziło do postawienia się organu odwoławczego w pozycji organu opiniującego (kuratora). Jest to niezgodne z zasadą obiektywizmu. Minister naprawił w ten sposób błąd Kuratora, który opiniował nie uchwałę o zamiarze likwidacji, a uchwałę o likwidacji placówek. Zdaniem strony, uchwała o zamiarze a uchwała o likwidacji to generalna różnica i już na tej samej formalnej podstawie rozstrzygnięcie Kuratora powinno zostać uchylone jako przedwczesne. Do tych zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się. Skarżąca Gmina uważa, że z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w ogóle nie wynika obowiązek podejmowania przez radę gminy uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Tym samym nie ma obowiązku wskazywania w uchwale intencyjnej miejsca kontynuowania nauki. Ze zdania pierwszego powołanego przepisu wynika, że likwidacja szkoły wymaga zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Dlatego niesłuszny jest zarzut o niezgodności z prawem działania władz Gminy [...]. Za nieuzasadniony uważa strona skarżąca zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 i ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Gmina [...] zamierza jedynie zmienić formy organizacyjne realizowanego przez siebie zadania, określonego przez ustawodawcę jako "zakładanie i prowadzenie publicznych szkół i przedszkoli", przez utworzenie gminnej fundacji, która w imieniu i na odpowiedzialność Gminy będzie prowadziła szkoły i przedszkola w gminie. Uprawnienia do takich działań daje art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca podniosła także, iż przy załatwianiu niniejszej sprawy Gmina [...] dochowała najwyższej staranności, czego nie można powiedzieć o działaniu organu odwoławczego. Postanowienie Ministra zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 kpa i uchybiło dyrektywom zawartym w art. 7 i 8 kpa. Bezczynność administracji w tej konkretnej sprawie może spowodować niemożność dokonania planowanych przekształceń w bieżącym roku szkolnym, a co za tym idzie poniesienie wymiernych konsekwencji. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, motywując powyższy wniosek argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny, czy organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonym postanowieniem toczyło się w sprawie uregulowanej w art. 59 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o systemie oświaty. Przepisy te określają materialne przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby mogło dojść do likwidacji szkoły, terminy, jakie muszą być zachowane przez organ podejmujący likwidację, a także wskazują organ właściwy do wydania opinii w przedmiocie likwidacji. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 powołanej ustawy szkoła może być zlikwidowana przez organ ją prowadzący po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym lub zbliżonym profilu. Organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić rodziców uczniów i kuratora oświaty o zamiarze likwidacji. Z brzmienia ust. 2 tego przepisu wynika natomiast, że do likwidacji szkoły może dojść jedynie po uprzednim uzyskaniu przez organ prowadzący szkołę pozytywnej opinii kuratora oświaty. W świetle tak jednoznacznej treści powołanych przepisów poza wszelką dyskusją pozostają rozważania skargi, czy przedmiotem opinii Kuratora zawartej w postanowieniu z dnia [...] marca 2005 r. była uchwała Rady Gminy [...] w kwestii zamiaru likwidacji Gimnazjum w [...], czy też nieistniejąca uchwała o likwidacji tej placówki. Nie jest też przydatna dla istoty sprawy konstatacja strony skarżącej, że omawiany przepis nie ustanawia obowiązku podejmowania przez radę gminy uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Zamiar likwidacji Gimnazjum w [...] wyrażony został w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r. i przekazany do wiadomości kuratora oświaty. Negatywna opinia Kuratora w sprawie zamiaru likwidacji placówek oparta została na przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i wskazywała na brak zapewnienia przez organ zamierzający likwidację możliwości kontynuowania przez uczniów nauki w innej szkole. Organ prowadzący nie wskazał bowiem placówki, w której dzieci uczęszczające do Publicznego Gimnazjum w [...] miałyby podjąć naukę od [...] września 2005 r. W tym stanie faktycznym nie było żadnych wątpliwości, że w dniu wydawania opinii przez Kuratora nie była spełniona przesłanka wymieniona w powołanym przepisie. Dodać należy, że zabrakło także drugiej z materialnych przesłanek ustawowych - o zamiarze likwidacji nie zostali powiadomieni rodzice dzieci. Niedostrzeżenie tego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Te same okoliczności faktyczne legły u podstaw rozstrzygnięcia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany postanowienia Kuratora z powodu nieistnienia szkoły, w której uczniowie mogliby kontynuować naukę począwszy od września 2005 r. Rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem. Nie ulega wątpliwości, że tryb przeprowadzenia likwidacji placówek był wadliwy, bowiem organ prowadzący podjął zamiar ich likwidacji przed powstaniem nowych placówek, w których dzieci mogłyby kontynuować naukę. Należy się zgodzić z Ministrem Edukacji Narodowej i Sportu, że zamiar równoczesnej likwidacji placówek publicznych prowadzonych dotychczas przez gminę jest rozwiązaniem radykalnym i wymaga odpowiednich przygotowań, w tym także zapoznania rodziców z zarówno z zamiarem likwidacji jak i planowanym rozwiązaniem nowej organizacji sieci oraz charakteru mających powstać placówek. Tymczasem, jak wynika z akt, o zamiarze likwidacji poza Kuratorem nie został powiadomiony nikt z kręgu osób tak żywotnie zainteresowanych procesem edukacji jak rodzice uczniów. W świetle powyższego negatywna opinia w przedmiocie zamiaru likwidacji Publicznego Gimnazjum w [...] była uzasadniona. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej organy opiniujące nie przekroczyły granic swobodnego uznania przy podejmowaniu zaskarżonych postanowień. Argumentacja prawna negatywnej opinii mieści się w zakresie przesłanek ustalonych przez ustawodawcę w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, na które powołały się organy w wydanych orzeczeniach. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Edukacji Narodowej i Sportu wskazał, że przedstawiony przez Gminę zamierzony sposób likwidacji szkoły, bez zabezpieczenia dzieciom możliwości kontynuacji nauki grozi niewykonaniem konkretnego, wyraźnie wskazanego w art. 5 ust. 5 i 7 ustawy o systemie oświaty obowiązku zakładania i prowadzenia placówek oświatowych przez gminę. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zatem zarzucić arbitralności. Nie może wywołać zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu zarzut strony skarżącej dotyczący przewlekłego rozpoznawania zażalenia przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Zwalczaniu nieterminowego załatwiania spraw przez organ administracji publicznej służą odrębne środki przewidziane w art. 37 § 1 kpa oraz skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro zatem zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.