VII SA/Wa 1520/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku magazynowo - gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 15 zł (piętnastu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1520/06 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie budynku magazynowo - gospodarczego stanowiącego własność A. W. zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...], W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie w sprawie budynku magazynowo - gospodarczego zostało wszczęte w 1999 r. na wnioski J. G. zamieszkałego w [...] przy ul. [...]. Organ dokonał analizy wielu rozstrzygnięć wydanych do tej pory w sprawie i wskazał, że toczyło się już postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego i decyzją z dnia [...] lutego 2002r. nałożono na A. W. obowiązek wykonania inwentaryzacji z ekspertyzą i opinią techniczną wykonanych robót budowlanych przy wybudowanym budynku magazynowo - gospodarczym ze wskazaniem robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami techniczno -budowlanymi, Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz robót określonych w inwentaryzacji z ekspertyzą i opinią techniczną. Od tej decyzji odwołanie wniósł J. G. oraz A. W. a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań decyzją z dnia [...] września 2003r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu [...] lutego 2004r. A. W. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku magazynowo - gospodarczego załączając inwentaryzację budowlaną z oceną techniczną, wraz z niezbędnymi dokumentami, m.in. oświadczenia osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie stwierdzającego, że "roboty budowlane przewidziane do wykonania (...) zostały zrealizowane i budynek nadaje się do użytkowania". Inwentaryzacja budowlana z oceną techniczną określała roboty konieczne do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. W dniu [...] grudnia 2004 r. organ przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdził, że roboty budowlane określone w ocenie technicznej zostały wykonane. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił A. W. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo - gospodarczego wybudowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003r. wyrokiem z dnia 25 maja 2005r. sygn. akt. 7/IVSA 4434/03, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2002r wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego nakładającej na inwestorkę obowiązek wykonania inwentaryzacji z ekspertyzą i opinią techniczną wykonanych robót budowlanych przy wybudowanym budynku magazynowo - gospodarczym Po przeanalizowaniu wskazanego toku postępowania organ I instancji stwierdził, że opisywany budynek magazynowo - gospodarczy w obecnym stanie nie narusza przepisów, może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc ponowne przeprowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane sprowadzało by się do nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt. 3), czyli dokumentacji, która już została opracowana i znajduje się w aktach sprawy, tylko pod inną nazwą "Inwentaryzacja z oceną techniczną". W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzenie postępowania , które w konsekwencji sprowadziło by się do wydania identycznej decyzji, która już jest w obiegu prawnym, czyli decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku byłoby bezzasadne. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...]stycznia 2006 r. złożył J. G., wnosząc o jej uchylenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. G. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył wydane w sprawie budynku rozstrzygnięcia i wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1993r. Burmistrz Miasta [...] zatwierdził plan zagospodarowania działki i udzielił A. W. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - magazynowego w [...] przy ul. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] października 1993r. zatwierdził zamienny plan zagospodarowania działki i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - magazynowego w [...] przy ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 200lr. stwierdził nieważność obu powyższych decyzji Burmistrza Miasta [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2003r. oddalił skargę. A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Rozpoznając wnioski i pisma J. G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2000r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowanego budynku magazynowo -gospodarczego należącego do A. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. uchylił powyższą decyzję wskazując na fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, co winno skutkować zastosowaniem odpowiedniej procedury administracyjnej. Po czym inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] dokonali oględzin nieruchomości przy ul. [...] w [...], w wyniku których ustalono, że wybudowano budynek magazynowo – gospodarczy a do wykonania pozostały posadzki, balustrady, roboty malarskie, instalacyjne. Budynek nie jest użytkowany. Następnie, decyzją z dnia [...] listopda 2002r. organ I instancji nałożył na A. W., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania: inwentaryzacji z ekspertyzą i opinią techniczną wykonanych robót budowlanych przy budynku magazynowo – gospodarczym, ze wskazaniem robót koniecznych do doprowadzeni obiektu do stanu zgodnego z przepisami oraz robót określonych w inwentaryzacji z ekspertyzą i opinią techniczną, w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dnia [...] listopada 2004r. do Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek A. W. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił A. W. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor przedłożył inwentaryzację z oceną techniczną obiektu wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie załączając wymagane dokumenty. Wyrokiem z dnia 25 maja 2005r. WSA stwierdził nieważność decyzji [...] z dnia [...] września 2003r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2002r. nakładającej na inwestora obowiązek dostarczenia stosownej dokumentacji budowlanej. Sąd stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy do nałożenia tego rodzaju obowiązków. Przechodząc do oceny stanu sprawy i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budynku magazynowo-gospodarczego, organ odwoławczy stwierdził, że obiekt został przyjęty do użytkowania, budynek w obecnym stanie nie narusza przepisów i może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Organ uznał, że ponowne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego sprowadzałoby się do nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentacji budowlanej, którą inwestor już dostarczył wykonując decyzję z dnia [...] listopada 2002r. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Inwestorka – A. W. rozpoczęła budowę obiektu w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie to zostało następnie l J. G. wyeliminowane z obrotu prawnego, co spowodowało konieczność doprowadzenia budowanego budynku magazynowo - gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji zastosowanie miał tryb postępowania określony w art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994r., a wyłączona była możliwość orzekania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Postępowanie takie zostało przeprowadzone, gdyż decyzją z dnia [...] listopada 2002r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy, organ I instancji nałożył na A. W., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania: inwentaryzacji z ekspertyzą i opinią techniczną wykonanych robót budowlanych przy budynku magazynowo -gospodarczym. Inwestorka przedłożyła inwentaryzację i ocenę stanu technicznego obiektu sporządzoną przez inż. T. W.. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2005r. stwierdził nieważność obu powyższych decyzji wskazując, iż zastosowany przepis nie stanowił podstawy do nakazania przedłożenia dokumentacji budowlanej ale nie zakwestionował potrzeby wykonania takiej dokumentacji. Pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej przedłożenie inwentaryzacji z oceną techniczną obiektu budowlanego, organ uzyskał dokumentację spełniającą wymogi określone przepisami prawa budowlanego, sporządzoną przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i mającą walor dowodowy. Dokumentacja ta mogła zostać wykorzystana w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego i posłużyła do jego prawidłowego zakończenia. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że w stosunku do warunków pozwolenia na budowę zmieniono funkcję i rozkład pomieszczeń oraz wykonano balkon, jednakże zmiany te nie miały wpływu na nośność i stabilność obiektu. Budynek wybudowano zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się on do użytkowania. Ponadto w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Analizy stanu faktycznego dokonano w oparciu o dostarczoną przez inwestora dokumentację techniczną i oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2004r. przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. o pozwoleniu na użytkowanie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że dalsze prowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem byłoby niecelowe i pozbawione racjonalnych przesłanek, zwłaszcza z uwagi na wykonanie obiektu zgodnie ze sztuką budowlaną, z przepisami techniczno - budowlanymi i posiadanie przez inwestora dokumentacji technicznej obrazującej stan techniczny i zakres inwestycji. Prowadzenie postępowania nadzorczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego sprowadzałoby się do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego inwestycji, czyli dokumentacji budowlanej, którą organ już dysponuje i która potwierdza wykonanie obiektu zgodnie z przepisami. Mając na względzie zasadę prawną ekonomii postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 kpa oraz fakt, iż ewentualne odstąpienie od procedury określonej w art. 51 Prawa budowlanego nie powoduje ujemnych skutków prawnych (opracowano dokumentację budowlaną obiektu), a budynek przyjęto do użytkowania, organ stwierdził bezprzedmiotowość postępowania . Organ odwoławczy nie podzielił oceny skarżącego, iż wybudowany budynek gospodarczo - magazynowy winien być rozebrany. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. złożył J. G. podnosząc, iż przedmiotowa inwestycja A..W. stanowi samowolę budowlaną i jako tak powinna podlegać rozbiórce. Wskazał nie precyzując bliżej zarzutów, iż przy realizacji tego obiektu doszło do naruszenia wielu przepisów prawa budowlanego i dlatego decyzja o umorzeniu postępowania jest wadliwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd, nie będąc związany granicami skargi, wziął pod uwagę z urzędu. Podstawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organy w tej sprawie był przepis art. 105 § 1 kpa . Zgodnie z art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu. Istniejąca w sprawie sytuacja nie uzasadniała jednak zastosowania przepisu art. 105 § 1 kpa. Trzeba bowiem przypomnieć, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek J. G.. Wnioskodawca od wielu lat domaga się rozbiórki przedmiotowego budynku magazynowo - gospodarczego. Istniały w sprawie przesłanki zarówno prawne jak i faktyczne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W związku z kierowanymi przez J. G. do organu nadzoru budowlanego pismami zawierającymi zarzuty w stosunku do budynku gospodarczo – magazynowego A. W. i żądaniami jego rozbiórki organ zobowiązany był rozpatrzeć sprawę i wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne, również w przypadku braku przesłanek do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez J. G., ale jednocześnie z odniesieniem się do jego zarzutów. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (vide wyrok NSA z dnia 10.01.1988 r., SA/Wr 957/88, ONS 1999, nr 1, poz 44). Organu I instancji, nie miał uzasadnienia do umorzenia postępowania, jeżeli strona żądała rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Żądanie takie świadczyło bowiem, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Wprawdzie decyzja organów obu instancji zawiera elementy merytorycznej oceny wniosku strony, to jednak umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa oznacza, że sprawa co do jej istoty nie została załatwiona. W niniejszej sprawie należało wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy. Nie wystarczyło powołać się na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. udzielającą A. W. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący bowiem nie mógł uczestniczyć w tamtym postępowaniu wobec ustawowego zawężenia kręgu podmiotów mających przymiot strony. Zatem jedynie w przedmiotowym postępowaniu mógł podnosić zarzuty i wykazywać swoje racje, które oczywiście podlegały merytorycznej ocenie organu. Ustalenia organu, że nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, nie dawały podstawy do umorzenia postępowania; w takiej sytuacji organ obowiązany był wydać decyzję o odmowie wydania nakazu rozbiórki. Dlatego umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz narusza interes strony skarżącej. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.