II SA/Wa 1076/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Asesor WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego: oddala skargę E. M. i jej małżonek Z. M. są funkcjonariuszami Służby Więziennej. Służbę pełnią w Areszcie Śledczym W. W celu uzyskania własnego mieszkania, w dniu [...] lutego 2005 r. zawarli z firmą budującą osiedle mieszkaniowe umowę przyrzeczenia sprzedaży lokalu mieszkalnego o powierzchni 68,6 m2, przy ul. [...] w P., za kwotę 206 881 zł, a następnie w dniu [...] kwietnia 2005 r. zawarli z Bankiem [...] S.A. umowę kredytu budowlano-hipotecznego w celu sfinansowania części kosztów budowy tego mieszkania. W dniu 1 czerwca 2005 r. małżonkowie wnieśli do Dyrektora Aresztu Śledczego odrębne wnioski o przyznanie każdemu z nich pomocy finansowej na zakup powyższego lokalu. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w W. przyznał taką pomoc w wysokości 31 312,50 zł Z. M., natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego E. M.. W wyniku odwołania E. M., Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., na zasadzie art. 138 § 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 85 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235). W uzasadnieniu decyzji odmawiającej organ stwierdził, że przepisy rozdziału 6 (Mieszkania funkcjonariuszy) ustawy o Służbie Więziennej, należy rozpatrywać w ich całokształcie, a nie każdy przepis odrębnie, w oderwaniu od innych norm prawnych tego rozdziału. Art. 85 ust. 1 i 2 stanowi, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej o powierzchni uwzględniającej stan rodzinny funkcjonariusza, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko służbowe oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów. Prawo to realizowane jest przede wszystkim przez udzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, jako kompensata tego uprawnienia, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy. Mąż skarżącej otrzymał, zamiast przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ekwiwalentne świadczenie, tj. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zatem jest on osobą, której potrzeby mieszkaniowe, w formie dopuszczonej przez przepisy ustawy o Służbie Więziennej zostały zaspokojone. Zgodnie z art. 91 ust. 1 lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny. Na mocy art. 91 ust. 1 pkt 3 nie przydziela się również lokalu funkcjonariuszowi, którego małżonek otrzymał przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Przepis ten wyłącza w sposób wyraźny możliwość powstania roszczenia w stosunku do organu o przydział dwóch odrębnych lokali na rzecz każdego z małżonków, a zatem nie powstają również w takim przypadku roszczenia subsydiarne. Niemożliwa jest wiec sytuacja, w której można przydzielić funkcjonariuszowi na podstawie decyzji lokal mieszkalny, gdy jego małżonek taki lokal posiada. Nie jest także możliwa prawnie taka sytuacja, w której funkcjonariusz otrzymuje pomoc finansową na uzyskanie lokalu w przypadku, gdy jego małżonek zajmuje lokal na podstawie decyzji administracyjnej. W ocenie organu Z. M. otrzymując pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego otrzymał substytut prawa przydziału lokalu. Tak więc, w związku z otrzymaniem takiej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu przez męża skarżącej, pomocy takiej już nie można udzielić drugiemu małżonkowi. E. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w W. z dnia [...] marca 2006 r. Podnosiła zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 90 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącej żaden przepis nie stanowi, iż pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego można przyznać jedynie jednemu małżonkowi gdy oboje są funkcjonariuszami. Każdy z nich jako funkcjonariusz posiada prawo do przydziału lokalu mieszkalnego i każdy tak samo posiada prawo do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Uprawnienia te przysługują im z racji pełnienia służby i nie mogą być ograniczane. Jedyne ograniczenie do korzystania z tych praw stanowi art. 91 ust. 1 pkt 3, jednakże przepis ten nie może być zastosowany w niniejszej sprawie, gdyż mieszkanie jest dopiero w fazie budowy i żaden z małżonków nie ma tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu tego przepisu. Tak więc zaskarżona decyzja, uszczuplając prawa skarżącej, stanowi obejście prawa. Skarżąca wskazuje nadto, iż przepisy rozdziału 6 ustawy pragmatycznej dopuszczają przyznanie różnych świadczeń mieszkaniowych obu małżonkom będącym funkcjonariuszom, jak na przykład prawo do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania (art. 89), który pobierają oboje małżonkowie M. Nie ma zatem przeszkód aby każdemu z nich przyznać pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podnosząc argumentację zawartą w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Istotą niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie: czy z uprawnienia przewidzianego w art. 90 ustawy o Służbie Więziennej, w celu uzyskania tego samego lokalu mieszkalnego, mogą korzystać jednocześnie oboje małżonkowie będący funkcjonariuszami, czy też przyznanie takiego uprawnienia jednemu z nich wyłącza przyznanie go drugiemu małżonkowi. Według art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny, określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Realizacją tego prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej) – porównaj wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1220/04. A zatem prawo do pomocy finansowej jest jedną z form realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, co powoduje ten skutek, iż wszystkie ustawowe ograniczenia (np. zawarte w art. 91), co do realizacji przez funkcjonariusza prawa do lokalu mieszkalnego, będą także dotyczyły instytucji określonej w art. 90 ustawy pragmatycznej – prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. W takim też rozumieniu przepis art. 90 może być traktowany jako substytut prawa do lokalu mieszkalnego, czyli jako uprawnienie pochodne od normy podstawowej, którą byłby tu art. 85 ustawy o Służbie Więziennej. Skoro funkcjonariuszowi można przyznać jedynie jeden lokal mieszkalny i taka okoliczność wyłączałaby możliwość przyznania drugiego lokalu współmałżonkowi tego funkcjonariusza, również wtedy gdy oboje małżonkowie są funkcjonariuszami, to tę sama zasadę można zastosować w stosunku do instytucji przewidzianej w art. 90 – prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny. Na mocy art. 91 ust. 1 pkt 3 nie przydziela się również lokalu funkcjonariuszowi, którego małżonek otrzymał przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Przepis ten wyłącza w sposób wyraźny możliwość powstania roszczenia w stosunku do organu o przydział dwóch odrębnych lokali na rzecz każdego z małżonków, a zatem nie powstają również w takim przypadku roszczenia subsydiarne. Niemożliwa jest wiec sytuacja, w której można przydzielić funkcjonariuszowi na podstawie decyzji lokal mieszkalny, gdy jego małżonek taki lokal posiada. Nie jest także możliwa prawnie taka sytuacja, w której funkcjonariusz otrzymuje pomoc finansową na uzyskanie lokalu w przypadku, gdy jego małżonek zajmuje lokal na podstawie decyzji administracyjnej. Organ trafnie zinterpretował prawo. Z. M. otrzymując pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego otrzymał substytut prawa przydziału lokalu. Tak więc, w związku z otrzymaniem takiej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu przez męża skarżącej, pomocy takiej już nie można udzielić drugiemu małżonkowi – E. M.. Organ trafnie dokonał wykładni art. 90 ustawy pragmatycznej w kontekście brzmienia przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej. Inna interpretacja tego zagadnienia prowadzi do kolizji z pozostałymi normami prawnymi zawartymi w tym rozdziale. Pełnomocnik skarżącej wskazuje, że prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu jest istotnym uprawnieniem każdego funkcjonariusza. Jednakże w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, analizując to uprawnienie należy uwzględnić także inne, obok wyżej omówionych, aspekty tego prawa. Prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, mimo iż jest przyznawane funkcjonariuszowi, w rzeczywistości służy także jego najbliższej rodzinie, a więc w swojej istocie ma znacznie szerszy zakres niż inne uprawnienia funkcjonariusza związane ze stosunkiem służby. Prawo to jest związane z konkretnie wskazanym lokalem, na uzyskanie którego zostaje przyznane. W niniejszej sprawie oboje małżonkowie będący funkcjonariuszami żądali przyznanie im prawa do pomocy finansowej na uzyskanie tego samego lokalu. Tak więc nie jest tu istotne, któremu z małżonków – funkcjonariuszy prawo to zostanie przyznane, albowiem w swojej istocie służy ono obojgu małżonkom i ich najbliższej rodzinie, służy sfinansowaniu lokalu mieszkalnego wspólnego dla obojga małżonków – funkcjonariuszy. Nadto przyznanie tego uprawnienia obojgu małżonkom prowadziłoby do przyznania pomocy finansowej w dwukrotnej wysokości na jeden lokal mieszkalny, co nie wydaje się uzasadnione i racjonalne. Z wyżej wyłuszczonych względów zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisów art. 90 i art. 91 ustawy o Służbie Więziennej jest chybiony. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1220/04 – prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej jest regulowane ustawą, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych. Sąd obowiązany jest zatem ocenić prawo skarżącego do uzyskania pomocy finansowej w oparciu o przepisy powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Z powyższych względów dokonywana w skardze wszelka wykładnia treści art. 90 ustawy pragmatycznej w kontekście rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest z góry chybiona. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest analogii między uprawnieniem do wypłaty równoważnika pieniężnego, wypłacanego z tytułu nieposiadania mieszkania przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (art. 89), a uprawnieniem do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Dlatego zarzut skargi, wskazujący tę analogię jest chybiony. Równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego są dwoma odrębnie uregulowanymi instytucjami prawa. Ideą przepisu art. 89 ustawy pragmatycznej jest nie tyle wynagrodzenie funkcjonariuszowi braku mieszkania, ale wyrównanie (przynamniej w części) ponoszonych przez niego kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, skoro nie posiada on mieszkania w miejscowości, w której służbę tę pełni. Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień, ani naruszeń prawa w takim stopniu aby skutkowały one uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji i dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.