II SA/Rz 781/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej -skargę oddala- II SA/Rz 781/05 UZASADNIENIE Z. L. w dn. [...].05.2005r. złożył do Urzędu Miejskiego [...] wniosek o dokonanie zmiany wpisu w ewidencji działalności gospodarczej w ten sposób, aby w pkt 5 "oznaczenie przedmiotu działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności" widniał wpis "5523z" oraz dopisać w uwagach za pkt 6 treść następującą: "Uwaga działalność prowadzi w miesiącach: luty, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, grudzień". Rozpoznając ten wniosek Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...].05.2005r. Nr [...] orzekł w ten sposób, że po pierwsze, dokonał zmiany w pkt 5 wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego oznaczenia przedmiotu działalności wpisuje się "55.23.Z Miejsca krótkotrwałego zakwaterowania pozostałe, gdzie indziej nieklasyfikowane" oraz po drugie, umorzył postępowanie w sprawie zgłoszenia o dokonanie zmiany po pkt 6 wpisu uwagi o prowadzeniu działalności gospodarczej we wskazanych przez zgłaszającego miesiącach. W podstawie prawnej decyzji powołano art.104 i 105 § 1 ustawy z dn.14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art.7b ust.2 i art.7c ustawy z 19.11.1999r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm., zwana dalej Updg). W motywach wskazano, że obowiązujące przepisy przewidują jednolite w skali kraju elementy ewidencji działalności gospodarczej, co przesądza iż nie można dokonać wpisu o treści żądanej przez wnioskodawcę w aspekcie zamieszczenia wzmianki o okresach prowadzenia działalności gospodarczej. Uznano zarazem, że postępowanie w tej kwestii dotknięte jest bezprzedmiotowością w rozumieniu art.105 § 1 k.p.a.. Burmistrz wywodził, iż nie mógł w tym zakresie orzec o odmowie dokonania wpisu w ewidencji, albowiem przyczyny wydawania takiego rozstrzygnięcia są enumeratywnie określone w art.7d ust. 1 Updg, a żaden z takich przypadków wskazanych w cyt. przepisie nie zachodzi. Od decyzji odwołał się Z. L. kwestionując drugą część decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art.104 w zw. z art.105 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, nadto niewłaściwą interpretację art.7b ust.2 w zw. z art.7c Updg, wnosząc o dokonanie zmiany pkt 2 decyzji poprzez uwzględnienie pierwotnego żądania w tej części względnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się podnosił jawność ewidencji działalności gospodarczej sprawiającą, iż dane w niej zawarte winny przyczyniać się do zaufania w obrocie gospodarczym, a odmowa uwzględnienia jego żądania sprawia, że informacje zawarte w ewidencji są niepełne, a to narażać ma przedsiębiorcę na utratę zaufania potencjalnych klientów. Odwołujący przyznał, że wprawdzie w Updg brak jest wprost zamieszczonej normy, zgodnie z którą można byłoby zamieścić taką wzmiankę, niemniej tak należy w jego ocenie interpretować przepisy prawa. Odmowa dokonania takiego wpisu, jaki został zgłoszony, zdaniem Z. L., w sposób nieuzasadniony ogranicza przejrzystość i funkcjonalność ewidencji działalności gospodarczy. Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z [...].06.2005r. Nr [...] uchyliło pkt 1 decyzji organu I instancji orzekającej o dokonaniu wpisu w pkt 5 ewidencji działalności gospodarczej i w tym zakresie "umorzyło postępowanie prowadzone w celu wydania decyzji administracyjnej", zarazem utrzymało w mocy pkt 2 zaskarżonej decyzji. W podstawie prawnej powołano art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.7a ust.2, art.7b ust. 1 i 2, art.7 c, art.7d, art.7h Updg. W uzasadnieniu kolegium zwracając uwagą na zasadę ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazało, iż musi ponownie odnieść się do całości sprawy, a więc także do pkt 1 decyzji I instancji, wobec której to części decyzji odwołujący nie zgłaszał zarzutów. Wskazano, iż Z. L. figurował w ewidencji działalności gospodarczej, gdzie dotyczący go wpis w pkt 5 brzmiał "Pozostałe obiekty noclegowe turystyki i inne miejsca krótkotrwałego zakwaterowania - PKD nr 55.2". Zgłoszenie wniosku o dokonanie wpisu "PKD 5523z" zobowiązywało organ ewidencyjny do dokonania wpisu o pełnej treści "55.23.Z Miejsca krótkotrwałego zakwaterowania pozostałe, gdzie indziej nie sklasyfikowane". Organ odwoławczy stwierdził zarazem, iż nie zachodziła potrzeba wydawania w tym zakresie decyzji, a należało jedynie dokonać czynności materialno-technicznej, a następnie wydać wnioskodawcy odpowiednie zaświadczenie. Wydanie w tej sytuacji decyzji oceniono jako działanie bez podstawy prawnej, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organu I instancji w tej części i umorzeniem postępowania, o ile prowadzić miałoby do decyzyjnego rozstrzygania powyższej kwestii. Za nieuzasadnione uznano natomiast zarzuty odwołania odnoszące się do pkt 2 decyzji burmistrza. Wskazując na dane, które podlegają w myśl art.7b ust.2 Updg wpisowi podzielono stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż brak było podstaw do dokonania żądanego wpisu. Postulat jawności ewidencji wobec konieczności zachowania jednolitości danych ewidencyjnych, nie pozwala uznać iż organ ewidencyjny jest uprawniony do tworzenia dodatkowej, nie przewidzianej prawem rubryki w tej ewidencji. Podzielono także stanowisko burmistrza odnośnie zasadności umorzenia postępowania w tym zakresie. Kolegium wskazało, że Updg przewiduje dwa rodzaje decyzji, o odmowie wpisu (art.7c ustawy) oraz o wykreśleniu wpisu (art.7e- 7g ustawy). Skoro żaden z przypadków przewidzianych prawem nie dotyczył wpisu, jakiego domagał się odwołujący, zasadnym było umorzenie postępowania w zakresie wskazanym w pkt 2 zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. L., działający przez pełnomocnika — radcę prawnego A. K. Skargą objęto pkt 2 decyzji SKO wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie w pkt 2 poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący formułuje zarzut naruszenia art.105 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż zachodziła podstawa do umorzenia postępowania w sprawie żądanego wpisu oraz błędną wykładnię art.7b ust.2 Updg w zw. z art.7c tej ustawy przez przyjęcie, iż nie ma podstaw wpisu zgodnie z wnioskiem strony. Odwołując się do tez zawartych w orzecznictwie sądowym dezawuowano pogląd o zasadności umorzenia postępowania wywodząc w szczególności, iż w sytuacji gdy organ uważał, iż nie można było dokonać wpisu o treści żądanej przez skarżącego, winien stosownie do art.7c pkt 1 Updg odmówić dokonania wpisu. Na wsparcie twierdzeń skarżący powołał się na pogląd wyrażony w komentarzu do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej autorstwa C.Kosikowskiego, aczkolwiek nie wskazano precyzyjnie numeru strony książki, na której ma się znajdować cytowany wywód. Skarga zawiera także przytoczenie elementów zawartych w Polskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej. Powołano się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Warszawie SA/Wa 1707/2004, Rzeczpospolita 2005/107, s.C1) i w tym aspekcie wywodzono, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie musi być zgodny literalnie z Polską Kwalifikacją Działalności, byleby zgodne były numery i określenie grup. Powtórzono argumentację odwołania odnośnie waloru jawności danych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej oraz zarzut wykładni zwężającej obowiązujących przepisów, co ma narażać skarżącego na utratę zaufania klientów. Prezes SKO przekazując akta sprawy przekazał także odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie, sygnowaną przez skład orzekający SKO tożsamy podmiotowo ze składem, który wydał zaskarżoną decyzję. Takie potraktowanie tej kwestii sugeruje, iż jest to stanowisko organu administracji publicznej. Odpowiedź na skargę nie zawiera, poza sformułowaniem iż "zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi normami prawa i nie zawiera naruszeń prawa" polemiki z wywodami skargi odnośnie pkt 2 decyzji objętej skargą. Kolegium natomiast podtrzymało raz jeszcze najistotniejsze elementy swych wywodów odnośnie pkt 1 swej decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa). Tylko takie uchybienia pozwalałyby na uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w sprawie, w której z mocy art. 66 ustawy z 2.07.2004r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, póz.1808) zastosowanie miały przepisy art.7-7i Updg, które zachowują moc do dnia 31.12.2006r.. Ewidencję działalności gospodarczej prowadzi gmina właściwa dla miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (art.7a zd. 1 Updg), zaś wójt, burmistrz lub prezydent miasta, zwany dalej organem ewidencyjnym, dokonuje wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (art.7b ust. 1 Updg). Zgłoszenie o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powinno zawierać: 1) oznaczenie przedsiębiorcy oraz jego numer ewidencyjny PESEL, o ile taki posiada, 2) oznaczenie miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy, a jeżeli stale wykonuje działalność poza miejscem zamieszkania - również wskazanie tego miejsca i adresu zakładu głównego, oddziału lub innego miejsca, o którym mowa w art.11 ust.1, 3) określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD), 4) wskazanie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej (art.7b ust.2 Updg). Takie uregulowanie wskazuje, że są to wyłączne elementy, jakie może zawierać wniosek o dokonanie wpisu, ewentualnie wniosek o dokonanie zmian w ewidencji działalności gospodarczej. Na zasadzie wyjątku zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej, przedsiębiorca może uzupełnić o wniosek o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) oraz zgłoszenie identyfikacyjne lub aktualizacyjne, o których mowa w ustawie z 13.10.1995r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz.U. Nr 142 z 1997r., poz.702 ze zm.). Z kolei w myśl art.7d ust.1 Updg "Przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi ewidencyjnemu zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, w zakresie danych zwartych w zgłoszeniu, o którym mowa w art.7b ust.2, powstałe po dniu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni od dnia powstania tych zmian, a także informację o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Do zgłoszenia zmian stosuje się odpowiednio przepisy art.7b ust. 1-3 oraz art.7c". Zasadniczy spór między organami orzekającymi w sprawie, a skarżącym dotyczy zasadności umorzenia postępowania w sprawie dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, który precyzować miałby czasookres prowadzenia przez Z. L. działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu rację mają orzekające w sprawie organy. Kwestia, która odnosi się do czasookresu prowadzenia zgłoszonej do ewidencji działalności gospodarczej, jest uregulowana jednoznacznie w art.7b ust.2 pkt 4 Updg. Ma to być "data rozpoczęcia działalności gospodarczej", zaś drugą kwestią, która także znajduje unormowanie w Updg, jest wskazanie w jej art.7d ust.1 na "informację o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej". Innymi słowy ewidencja działalności gospodarczej musi zawierać informację o dacie rozpoczęcia takiej działalności przez przedsiębiorcę oraz powinna zawierać informację o jej zaprzestaniu. Ustawodawca nie wskazał natomiast, aby ewidencja miała zawierać jakiekolwiek inne informacje dodatkowe, np. w zakresie sezonowości prowadzenia takiej działalności gospodarczej. Wniosku takiego nie da się, jak chce tego skarżący, wyprowadzać z postulatu jawności danych zawartych w ewidencji. Gdyby w powyższym zakresie posłużyć się argumentum ad absurdum, to należałoby np. dopuścić, aby w ewidencji działalności gospodarczej znajdowała się informacja o godzinach pracy zakładu przedsiębiorcy. Taki wniosek byłby jednak całkowicie chybionym. Trafnie organy obu instancji zwracają uwagę na walor jednolitości danych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej. Nie jest słusznym zarzut skargi, iż organy prezentowały zwężającą wykładnię przepisów prawa w aspekcie zamieszczania w ewidencji działalności gospodarczej tylko określonych informacji, skoro organy działały zgodnie z prawem, prezentując pogląd o możliwości zawierania w ewidencji tylko takich danych, które przewiduje sam ustawodawca. Organy administracji publicznej, jako element władzy publicznej, są zobowiązane działać na podstawie i w granicach prawa (art.7 Konstytucji RP). Nie jest także trafny drugi z zarzutów skargi, koncentrujący się wokół formy wydanego rozstrzygnięcia, a mianowicie umorzenia postępowania przez organ ewidencyjny i następnie utrzymania w mocy tej części decyzji przez organ odwoławczy w aspekcie bezprzedmiotowości postępowania o dokonanie wpisu o treści żądanej przez skarżącego odnośnie sezonowości prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd podziela pogląd organów obu instancji, iż przesłanki wydania decyzji o odmowie dokonania wpisu są enumeratywnie unormowane w art.7c Updg. Tymi przesłankami jest zaistnienie sytuacji, gdy: 1) zgłoszenie dotyczy działalności gospodarczej nieobjętej przepisami ustawy, 2) zgłoszenie zawiera braki formalne, które mimo wezwania nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, 3) prawomocnie orzeczono zakaz wykonywania określonej w zgłoszeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Jest to zatem kwestia całościowo i jednoznacznie unormowana w tej ustawie. Podnieść należy, iż w myśl art.7h Updg "W sprawach nieuregulowanych w art.7a-7g w postępowaniu ewidencyjnym stosuje się przepisy k.p.a.". Jeśli więc bezspornym jest, że nie zachodziła w sprawie żadna z przesłanek do wydania decyzji o odmowie dokonania wpisu na zasadzie art.7c Updg, a brak było zarazem przesłanek aby taki wpis uzupełnić, skoro nie dotyczył on żadnego z elementów wymienionych w art.7b ust.2 Updg, to postępowanie o dokonanie wpisu odnośnie sezonowości wykonywania działalności gospodarczej, jak określono w źródłowym wniosku w formie "uwag za pkt 6", stało się bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych. Zasadnie zatem organ ewidencyjny umorzył to postępowanie, a organ odwoławczy utrzymał w mocy tę część decyzji. Umorzenie postępowania na zasadzie art.105 § 1 k.p.a., następuje, gdy stało się ono bezprzedmiotowym z jakiejkolwiek przyczyny". Zarzuty naruszenia art.105 § l k.p.a., a także w konsekwencji błędnej wykładni art.7b ust.2 w zw. z art.7c Updg nie są więc uzasadnione. Powody wydania decyzji o umorzeniu postępowania organy obu instancji uzasadniły w sposób dostateczny, przekonywujący. Skarżący nie kwestionował decyzji organu odwoławczego w pkt 1, niemniej Sąd nie dopatruje się naruszeń prawa także w tej części rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Z tych przyczyn, skargę jako nieuzasadnioną, oddalono na zasadzie art.151 Ppsa.