III SA/Wr 446/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Powiatu L. z dnia 25 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. oddala skargę. Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L., dokonano zmiany terminu zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu L. termin zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. ustaliła na dzień 31 grudnia 2009 r. (§ 1). W dniu 6 czerwca 2006 r. J. O. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PUH A z siedzibą w Z., reprezentowany przez pełnomocnika, skierował do Rady Powiatu L. wezwanie do usunięcia naruszenia - uchwałą Nr [...]) - prawa. Pismem z dnia 29 czerwca 2006 r. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował wnoszącego wezwanie, że jest ono bezzasadne. Rada Powiatu odmówiła uchylenia Uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. Nie godząc się z tym stanowiskiem J. O. - reprezentowany przez pełnomocnika - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie od Rady Powiatu L. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie uprawnienia skarżącego polegającego na możliwości dochodzenia należności niewypłacalnego SPZOZ w L. bezpośrednio od Powiatu L., począwszy już od 1 stycznia 2007 r. W uzasadnieniu skargi J. O. podniósł, że SPZOZ w L. jest całkowicie niewypłacalny a jedyną racją utrzymywania jego bytu prawnego jest odwlekanie przejęcia długów tego podmiotu przez organ założycielski, czyli Powiat L. Uchwała z dnia 25 maja 2006 r. narusza uprawnienie skarżącego domagania się spłaty zadłużenia S PZOZ w L. przez dłużnika pewnego, jakim jest Powiat L. Spłata ta mogłaby nastąpić już 1 stycznia 2007 r., a w wyniku w/w uchwały będzie możliwa najwcześniej od 1 stycznia 2010 r. Zdaniem wnoszącego skargę skarżący spełnia ustawową przesłankę jej wniesienia, zawartą w art. 87 ustawy z dnia 25 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.). Zaskarżona uchwała naruszono bowiem jego uprawnienie - możliwość domagania się zapłaty za długi SP ZOZ w L. bezpośrednio od Powiatu L. począwszy od stycznia 2007 r. Ponadto narusza także jego interes prawny polegający na tym, iż gdyby nie zaskarżona uchwała to już od stycznia 2007 r. z mocy prawa stałaby się stroną stosunku prawnego z pewnym i wypłacalnym dłużnikiem. W skardze powołano się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 14 lipca 2005 r. (sygn. akt III CZP 34/05) w której stwierdzono, że ustalenie terminu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej podlega kontroli w trybie postępowania administracyjnego i wierzyciele mogą z tej drogi skorzystać. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi wskazując, iż skarżący jest wierzycielem cywilnoprawnym SP ZOZ-u w likwidacji w L. i domaga się obrony swojego interesu prawnego, który faktycznie ma charakter cywilny nie zaś administracyjnoprawny. Natomiast orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, iż ochroną sprawowaną przez sąd administracyjny objęty jest wyłącznie interes administracyjnoprawny podmiotu naruszony aktem normatywnym wydanym przez organ administrujący. Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że przesunięcie terminu likwidacji wynika z faktu konieczności zakończenia wszystkich czynności likwidacyjnych, które nie zostały ukończone we wcześniej ustalonym terminie z przyczyn nie leżących po stronie organów powiatu oraz likwidowanego zakładu. Na rozprawie pełnomocnik zmodyfikował swoje stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Jednakże przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować (oprócz dopuszczalności skargi) czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. I tak w myśl art. 50 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" (§ 1)."Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (§ 2). Przepis zaś art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), reguluje tę kwestie w ten sposób, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymógł naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, podzielić przy tym należy pogląd, że jest to pewne zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym wyżej art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojecie "interesu prawnego (uprawnienia)" nie zostało co prawda normatywne dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Wnosząc więc skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, na przedmiotową uchwałę skarżący winien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej". W konsekwencji - wbrew stanowisku skarżącego - należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2004 r. (GSK 637/04, LEX nr 162213), że decydujące znaczenie dla legitymacji procesowej ma publicznoprawne kryterium interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego. Z tym, iż interes (uprawnienie) z zakresu administracji publicznej wypływa z ochrony dobra publicznego, ma po stronie organu obowiązek realizacji zadań publicznych, co do zasady - umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej (por. m.in. uchwały TK z dnia 23 czerwca 1993 r., W 3/92 i z dnia 24 września 1997 r.). Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywoływać skutki w sferze cywilnoprawnej. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na uchwałą Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L., którego strona jest wierzycielem. Stronę skarżącą wiążą z SP ZOZ-em w L. jedynie relacje o charakterze cywilnoprawnym (wierzyciel - dłużnik). W ocenie skarżącego uchwała narusza jego uprawnienie, poprzez brak możliwość domagania się zapłaty długu SP ZOZ w L. bezpośrednio od Powiatu L. począwszy od stycznia 2007 r. Narusza także jego interes prawny, poprzez uniemożliwienie stania się od stycznia 2007 r. stroną stosunku prawnego z pewnym i wypłacalnym dłużnikiem. Skarżący nie ma miejsca zamieszkania na terenie powiatu L., na tym terenie nie prowadzi także działalności gospodarczej, nie należy zatem do społeczności lokalnej. Skarżący wywodzi wiec jednoznacznie swój interes prawny i uprawnienie wyłącznie w oparciu o istniejący pomiędzy nim a SP ZOZ-em w L. stosunek cywilnoprawny, powstały na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego i znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym. Źródłem interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego jako wierzyciela zakładu opieki społecznej nie są przepisy ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), dotyczące likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, terminu jej zakończenia i przejmowania zobowiązań przez organ założycielski. Żaden z tych przepisów nie reguluje praw i obowiązków administracyjnych strony jako wierzyciela. Prawa skarżącego jako wierzyciela wynikają więc jedynie ze stosunku cywilnoprawnego. Tym samym interes prawny (uprawnienie) skarżącego przedsiębiorcy jako wynikający ze stosunku cywilnego, poprzez posiadanie przez niego wierzytelności wobec SP ZOZ-u w L. i znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym, nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Dlatego interes (uprawnienie) skarżącego wierzyciela jako mający charakter faktyczny nie może być podstawą skargi na uchwałę Rady Powiatu L. W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez podmiot nie posiadający ku temu legitymacji procesowej, nie może zostać uwzględniona. Z powołanych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.