VIII SA/Wa 72/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2006r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeksu postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2000 roku nr 98, poz.1071 z póź. Zmianami) zwanego dalej kpa, po rozpoznaniu odwołania S. L. od decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku , znak [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka ulicy Z. w K. przez działki nr [...] i [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu organ podnosił , że decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku ustalono warunki lokalizacji celu publicznego dla budowy odcinka drogi gminnej . Od decyzji tej odwołanie wniósł S. L. , w którym zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego , poprzez pobieżne i mało wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego .Nie zgadzał się na podział jego działki nr [...] , celem przeprowadzenia dojazdu do działki P.. Podnosił , że działki nr [...] i [...] nigdy nie były umiejscowione w obszarze istniejącej drogi, a sąsiad korzysta z drogi wewnętrznej oraz, że działka, która powstanie po podziale jego działki po prawej stronie drogi, będzie bezużyteczna i nie będzie mogła być wykorzystana pod budowę domu, który planuje wybudować. Organ odwoławczy w swoich rozważaniach prawnych podnosił , że sprawa lokalizacji inwestycji celu publicznego była już przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 roku, uchylając decyzję organu I instancji, wskazało jakie uchybienia należy wyeliminować Organ I instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające, w którym uzupełnił braki i usunął uchybienia. Podnosił, że art.50 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [ Dz.U nr 80 poz. 717 z póź. zmianami ] stanowi, że lokalizacja inwestycji celu publicznego odbywa się na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji . Dla terenu planowanej inwestycji nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego musiała być wydana decyzja . Lokalizacja przedłużenia ulicy Z. w K. jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami [ DZ.U DZ 2000 roku , nr 46 , poz.543 z poź. zmianami ] ponieważ będzie to przedłużenie drogi gminnej . Planowana inwestycja odcinka drogi gminnej przez tereny działek nr [...] i [...] uzyskała pozytywne uzgodnienia wszystkich wymaganych organów wymienionych w art.53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ drugiej instancji podnosił , że celem prowadzonego postępowania było ustalenie , czy realizacja zamierzonej inwestycji jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy dawał podstawy do wydania decyzji pozytywnej . W postępowaniu tym nie bada się celowości przedłużenia ulicy Z. , bowiem o budowie układu komunikacyjnego na terenie miasta K. decyduje inwestor, czyli gmina w oparciu o istniejące potrzeby i lokalne uwarunkowania mając na celu dobro wspólnoty samorządowej . Przedmiotem tego postępowania nie był również podział działki skarżącego, zatem organ nie oceniał zasadności takiego podziału . Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. L. Zaskarżonej decyzji zarzucał, że została wydana z naruszeniem art.2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów art.107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [ DZ.U nr 80 poz.717 z póź. zmianami ], obrazę przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą definicję celu publicznego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych , które mogły mieć wpływ na wynik sprawy . W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Gminy K. i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania . W uzasadnieniu swojej skargi podnosił , że wadliwe jest ustalenie iż działka nr [...] jest położona w obszarze istniejącej już ulicy Z. , co mogą potwierdzić oględziny tej nieruchomości. Ulica Z. kończy się na działce nr [...] , która jest ostatnią działką na tej ulicy i nie może być mowy o dojazdach do kolejnych posesji, gdyż takich posesji nie ma. Chęć wykonania dodatkowego dojazdu do działki [...] będącej własnością osób prywatnych nie może być powodem wydzielenia z jego działki części gruntu pod ten dojazd. Argumentował, że mieszkający na działce nr [...] mają zapewniony dojazd poprzez ustanowienie drogi koniecznej od ulicy W. . Zgodnie z art.6 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymanie tych dróg . Zdaniem skarżącego nie można mówić o celu publicznym w sytuacji, gdy inwestycja dotyczy dodatkowej drogi dojazdowej do posesji będącej własnością osób prywatnych . W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga S. L. zasługuje na uwzględnienie . Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a [ DZ.U nr 153 , poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 P.p.s.a sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . S. L. w swojej skardze podnosił zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania , jak i przepisów prawa materialnego . W pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowały nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie. Bowiem tylko prawidłowe ustalenia faktyczne mogą być podstawą do prawidłowego zastosowania prawa materialnego . Artykuł 7 kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli . Przepis zaś art.77 kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy . Skarżący podnosił i zarzucał, że poza uwagą organów administracji publicznej pozostała kwestia iż przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego ponieważ będzie ona służyła tylko jako droga dojazdowa dla osób prywatnych, które już mają zapewniony dostęp do drogi publicznej . Przepis art.2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [ DZ.U nr 80 poz.717 ] zwaną dalej u.p.z.p podaje , że przez pojęcie " inwestycji celu publicznego " należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym [gminnym] i ponadlokalnym [ powiatowym ,wojewódzkim i krajowym ] stanowiące realizacje celów, o których mowa w art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami [ DZ.U z 2000 roku nr 46 poz.543 z póż. zmianami ] dalej określaną jako u.g.n . Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odnosząc się do tego zarzutu stwierdzał, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego ponieważ jest to lokalizacja przedłużenia ulicy Z. w K. , która jest drogą gminną . Organ administracji nie ma zaś kompetencji do badania celowości przedłużenia tej ulicy, bowiem o budowie układu komunikacyjnego w mieście decyduje inwestor, czyli gmina K. . Niewątpliwe art. 4 ust.2 u.p.z.p pozwala wywodzić przekonanie o zachowaniu szerokiej swobody organów gminy w zakresie prawotwórstwa planistycznego oraz o możliwości zastępowania aktu normatywnego o powszechnej mocy obowiązującej – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, aktem indywidualnym i konkretnym – decyzją administracyjną .Dalsze przepisy u.p z.p [ art. 50-65 ] zdają koncentrować się na decyzjach o lokalizacji inwestycji celu publicznego i o warunkach zabudowy jako na aktach stanowiących substytut miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Decyzja o lokalizacji celu publicznego ma zastosowanie przy realizacji inwestycji, o których mowa w art.6 u.g.n a więc przy realizacji celów publicznych. Według powołanego przepisu celami publicznymi są między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymanie tych dróg . W sytuacji, gdy lokalizacja przedmiotowej inwestycji będzie musiała naruszać prawo własności skarżącego organy administracji winny wykazać i przeprowadzić postępowanie w zakresie niezbędności realizacji tej inwestycji w tym właśnie miejscu, przez działkę skarżącego. Organy uzasadniając decyzję winny wskazać argumenty iż realizacja przedmiotowej inwestycji będzie służyć ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokajania potrzeb powszechnych, zwłaszcza w kontekście zarzutów podnoszonych w tym zakresie przez S. L. . W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący w tym postępowaniu ma możliwość kwestionowania potrzeby zajęcia części jego nieruchomości pod cele publiczne, zwłaszcza że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego może prowadzić do pozbawienia go prawa własności. Nadto organ nie ustosunkował się w swoim uzasadnieniu do argumentów podnoszonych przez skarżącego, iż nie ma potrzeby przedłużania ulicy Z., bo jego posesja jest ostatnią na tej ulicy, a rodzina mieszkająca za jego posesją korzysta z dojazdu do ulicy W. . Poza uwagą organu organów administracji publicznej pozostała kwestia poczynienia ustaleń, czy teren na którym ma być realizowana inwestycja celu publicznego nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów , które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy , o której mowa w art.88 ust.1. W aktach sprawy mamy załączone informacje z rejestru gruntów według stanu na [...] sierpnia 2005 roku z którego wynika , że działki [...] i [...] w części składają się z gruntów ornych, a w część działek to lasy i grunty leśne . Z wcześniejszego wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień [...] sierpnia 2002 roku wynikało, że działka [...] składa się z gruntów ornych, lasów i gruntów leśnych oraz terenów mieszkaniowych. Zgodnie z przepisem art.50.1 u.p.z.p decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być wydana, gdy planowane zamierzenie ma być realizowane na terenie posiadającym status gruntu rolnego lub leśnego, ponieważ w takich przypadkach konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, a taka zgoda jest wydawana jedynie w sytuacji zmiany przeznaczenia dotychczasowych gruntów rolnych i leśnych na inne cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkiem w tym względzie są przypadki lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach objętych powyższą zgodą , uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym . W tym bowiem przypadku tak zwane "zgody rolne" odnoszące się do ustaleń nieobowiązujących już planów zachowują moc. Organy nie poczyniły żadnych ustaleń i nie wypowiedziały się w uzasadnieniu w kwestii charakteru gruntu, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja zwłaszcza, że jak wynika z ewidencji gruntów przedmiotowe działki są działkami rolnymi i leśnymi. Organ winien w tym zakresie wypowiedzieć się czy potrzebna była zmiana przeznaczenia gruntów, czy była wcześniej udzielona zgoda i zachowała ona swoją moc. Nie odniesienie się do ponoszonych zarzutów w tym zakresie stanowi naruszenie art.7 , 77 i 107 kpa. W ocenie Sądu administracyjnego zaskarżona decyzja narusza również przepis art.15 kpa . Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygana. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze , którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej . W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bo za takie trudno uznać stwierdzenie, że zaskarżoną decyzją ustalono warunki lokalizacji celu publicznego dla budowy odcinka drogi gminnej na ww działkach . Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego , którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego stanowi naruszenie art.15 kpa . Tak więc w ocenie sądu administracyjnego podnoszone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przy rozpoznawaniu sprawy nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Organy również nie odniosły lub zrobiły to w sposób pobieżny, do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania . Przy zauważonych brakach postępowania nie można uznać czy prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego [ art.50 u.p.z.p ] będące podstawą do wydania przedmiotowej decyzji o lokalizacji celu publicznego . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny po pierwsze - odnieść się i ustalić jaki status mają działki, na których ma być lokalizowana przedmiotowa droga. . Jeśli są to działki rolne, bądź leśne, to czy potrzebna będzie zgoda na zmianę przeznaczenia działek . Po drugie organ winien odnieść do kwestii celowości lokalizacji tej inwestycji na działce skarżącego celem wykazania, że potrzeba naruszenia prawa własności skarżącego wynika z obiektywnej potrzeby realizacji zadań nałożonych przez przepisy na gminę dla zaspokojenia potrzeb wspólnoty . Poczynione w tym zakresie ustalenia winny znaleźć swoje odbicie w sporządzonym uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami stawianymi w tym zakresie przez przepis art.107 kodeksu postępowania administracyjnego . Dotyczy to również uzasadnienia sporządzanego przez organ pierwszej jak i drugiej instancji . Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a orzeczono jak na wstępie. Biorąc za podstawę przepis art.152 p.p.s.a Sąd orzekł iż decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku . O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a .