II SA/Gd 394/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 8 sierpnia 2005 r., nr [...], 2/ orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2005r. nr Nr [...] w sprawie nr [...] Wójt Gminy ustalił dla J. B. zamieszkałego w B. jednorazową opłatę w kwocie 10.030,- zł z tytułu wzrostu, w wyniku zmiany funkcji w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, wartości nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,1638 ha, nr [...] o powierzchni 0,1645 ha i nr [...] o powierzchni 0,1708 położonych w obrębie B., gmina S., wskazując, że powyższą opłatę należy wnieść solidarnie z H. B. Decyzję wydano na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 kpa oraz uchwały Rady Gminy z dnia 8 czerwca 2001r. Nr [...] w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 18 lutego 1994r. Nr [...] dla działek Nr [...] i [...] położonych w B. W uzasadnieniu wskazano, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy z dnia 18 lutego 1994r. działki nr [...] i [...] przeznaczone były na cele rolne. Działki nr [...], [...] i [...] powstały z podziału, którym objęte były działki nr [...] i [...].W wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dokonanej uchwałą Rady Gminy z dnia 8 czerwca 2001r. Nr [...] działki nr [...], [...] i [...] zyskały funkcję budowlaną. Właściciel sprzedał te działki na rzecz osób fizycznych przed upływem pięciu lat od dnia, w którym zmieniony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wówczas Wójt Gminy pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym od wzrostu wartości nieruchomości. Rada Gminy w § 13 uchwały z dnia 8 czerwca 2001r. Nr [...] określiła wartość opłaty jednorazowej w wysokości 25%. Rzeczoznawca majątkowy oszacował, iż łącznie wartość przedmiotowych działek wzrosła o kwotę 40.120 zł, a zatem wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości działek wynosi 10.030 zł., przy czym rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat opierał się na § 50 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), zgodnie z którym przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, określa się wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed zmianą planu miejscowego oraz jej przeznaczenie po jego zmianie, nie uwzględnia się natomiast części składowych tej nieruchomości. Organ I instancji podniósł ponadto, że w obecnym stanie prawnym podstawą wydania decyzji jest tylko wartość rynkowa nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego. Na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492) został uchylony art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazywał na możliwość pomniejszenia wyliczonej opłaty o wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że wobec powyższego nie ma podstaw do odjęcia od jednorazowej opłaty nakładów wskazanych przez J. B. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i J. B. kwestionując wycenę przedmiotowych nieruchomości. Ponadto podnieśli, że organ I instancji powinien uwzględnić wartość poniesionych nakładów mających wpływ na wzrost wartości tych nieruchomości, albowiem w stanie prawnym istniejącym w momencie sprzedaży nieruchomości obowiązywał art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie odwołujących się w przypadku zmiany przepisów wprowadzającej uregulowania mniej korzystne dla strony winny być stosowane przepisy dotychczasowe tj. obowiązujące w momencie rozpoczęcia procesu wyceny nieruchomości. Odnośnie określenia wartości rynkowej nieruchomości winno stosować się przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych wycen nieruchomości i trybu sporządzania operatu szacunkowego, które przy wycenie uwzględnia części składowe nieruchomości. W związku z powyższym wycena stanowiąca podstawę decyzji organu I instancji została sporządzona błędnie, albowiem jako podstawę tej decyzji przyjęto § 50 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., który to przepis pomija części składowe nieruchomości. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz §50 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że działki nr [...], [...] i [...] położone w B., zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 8 czerwca 2001r. Nr [...] o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Przed zmianą planu miejscowego działki stanowiły użytki rolne. Stawka procentowa służąca do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości wynosi 25% (§ 13 uchwały). Działka nr [...] została sprzedana w dniu 2 lutego 2003r., a działki nr [...] i nr [...] zbyte w dniu 20 lipca 2003r. W ocenie organu odwoławczego zachodziły przesłanki zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), gdyż w związku ze zmianą przeznaczenia gruntu należącego do odwołujących się z rolnego na budowlane, dokonanej w planie, zwiększeniu uległa jego wartość. Zgodnie z art. 37 ust. 1 w/w ustawy wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. W celu wyjaśnienia niejasności dotyczących wyceny wartości przedmiotowych nieruchomości organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną przy udziale stron oraz przedstawicieli Wójta Gminy. W trakcie rozprawy rzeczoznawca majątkowy D.K. wyjaśniła, że nastąpiła omyłka techniczna przy sporządzaniu przedmiotowego operatu, anulowała tabelę dla gruntów budowlanych na stronie 12 operatu i przedstawiła nową tabelę porównawczą dla tych gruntów. Ponieważ przedmiotowy operat został pozytywnie zaopiniowany przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych i był podstawą wydania decyzji organu I instancji, organ odwoławczy zwrócił się do w/w Stowarzyszenia o opinię, czy po uwzględnieniu nowej tabeli porównawczej dla gruntów budowlanych operat szacunkowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami i czy może stanowić podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty. W odpowiedzi Rada Ekspertów Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych przesłała zaopiniowany operat szacunkowy stwierdzając, że nadaje się do celu w jakim został sporządzony, co oznaczało, że poprawiony operat może stanowić podstawę wydania decyzji o ustaleniu przedmiotowej opłaty. Organ odwoławczy podniósł, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 kpa jest, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to jest ustaw i wydanych na podstawie ustaw przepisów wykonawczych. Przepisy prawa decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji wydaje decyzje administracyjną. Organ odwoławczy stwierdził, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w dniu 24 lipca 2003r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 22 września 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492), która przepisem art. 10 pkt 4a uchyliła art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że od 22 września 2004r. obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), które w § 50 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia jednorazowej opłaty nakazuje określać wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed zmianą planu oraz jej przeznaczenie po jego zmianie, bez uwzględniania jej części składowych. Organ odwoławczy podniósł, że o rozstrzygnięciu sprawy decydują przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji administracyjnej, zatem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie mógł uwzględnić przy szacowaniu wartości nieruchomości jej części składowych, zaś organ I instancji nie mógł uwzględnić nakładów poniesionych przez odwołującego się w okresie między zmianą planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości, ponieważ w dniu wydania zaskarżonej decyzji powyższe przepisy nie obowiązywały. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B., w której, zarzucając decyzji niezgodność z art. 6 kpa, wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte w dniu 24 lipca 2003r., a pierwsza decyzja organu I instancji została wydana w dniu 1 lipca 2004r. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowej wyceny nieruchomości i trybu sporządzania operatu szacunkowego, które przy wycenie nieruchomości uwzględniało części składowe. Obowiązująca w dacie wydania pierwszej decyzji organu I instancji ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazywała uwzględnić poniesione przez właściciela nakłady mające wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Druga decyzja organu I instancji została wydana, po tym jak nastąpiła zmiana przepisów na niekorzyść skarżącego. Zdaniem skarżącego podstawową zasadą prawa jest, że prawo nie działa wstecz, a w szczególności gdy zmiana przepisów następuje na niekorzyść strony postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Ponadto odnosząc się do kwestii, że pierwsza decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu 1 lipca 2004r., Kolegium podniosło, że decyzja powyższa nie była ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Art. 37 ust. 1 ustawy wyjaśnia, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Skarżący w toku postępowania administracyjnego domagał się uwzględnienia nakładów poniesionych przez niego w celu uzyskania wyższej ceny sprzedaży. Organ odwoławczy podniósł w zaskarżonej decyzji, że w związku z uchyleniem z dniem 22 września 2004r. przepisu art. 37 ust. 2 ustawy stanowiącego o pomniejszeniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, wartość tych nakładów nie podlega odliczeniu. W związku z tym organy obu instancji nie dokonywały żadnych ustaleń dotyczących nakładów poniesionych przez skarżącego. W ocenie Sądu uchylenie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, jak twierdzi organ odwoławczy, iż obecnie przy orzekaniu w przedmiocie renty planistycznej poczynione nakłady nie mają żadnego znaczenia. "Podstawą ich odliczenia jest ogólna zasada, według której wysokość renty planistycznej zależy od wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Jeżeli zatem wzrost wartości jest wynikiem poniesienia nakładów przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, to nie pozostaje on w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, z czego z kolei wynika, że nie może on być podstawą ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, czyli renty planistycznej. Opłata ta jest bowiem ustalana, jak stanowi o tym art. 36 ust. 4, jeżeli wartość nieruchomości wzrasta w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze Z.Kostka, J.Hyla, ODiDK Gdańsk 2004, str. 72). Sąd uznał zatem, że kwestia ta powinna być przedmiotem postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W szczególności zaś w sporządzonym przez biegłego operacie winny znaleźć się ustalenia dotyczące dokonanych przez skarżącego nakładów, w tym ocena czy wpłynęły one na wzrost wartości sprzedanych działek czy też określony wzrost spowodowany był jedynie zmianą przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucali nieuwzględnienie przy wyliczeniu opłaty kosztów drzew leszczynowych i ogrodzenia mylnie określonego jako "część składowa" nieruchomości. W związku z powyższym należy postawić organowi odwoławczemu zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ustaleń co do okoliczności, czy ewentualnie poniesione nakłady na nieruchomość wpłynęły na wzrost wartości przedmiotowej działki. Do naruszenia wyżej wskazanego przepisu doszło w wyniku naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji bowiem, nie dokonując opisanych wyżej ustaleń nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, w wyniku czego materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat szacunkowy, który stał się podstawą do wyliczenia przedmiotowej renty planistycznej został dowolnie oceniony przez organy obu instancji. Operat szacunkowy nie zawierał bowiem ustaleń co do wpływu poniesionych przez skarżącego nakładów na wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości, a zatem ocena dowodu z powyższego operatu szacunkowego nie mogła prowadzić do ustalenia, iż wskazana w operacie wysokość kwota wzrostu wartości nieruchomości stanowi okoliczność udowodnioną. Odnośnie zarzutu skargi, w którym skarżący zakwestionował zasadność zastosowania przy wycenie wartości przedmiotowych nieruchomości rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) Sąd zważył, co następuje: Powyższe rozporządzenie obowiązuje od dnia 22 września 2004r. i w § 50 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazuje określać wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed zmianą planu oraz jej przeznaczenie po jego zmianie, bez uwzględniania jej części składowych. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości. Przepisy wymienionego rozporządzenia stanowiły podstawę prawną dla sporządzenia przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, przedmiotowy operat sporządzony został w dniu 16 kwietnia 2005r. Zatem wykonanie tego operatu w zgodzie z przepisami wymienionego wyżej rozporządzenia należy uznać za prawidłowe i nienaruszające prawa, niezależnie od tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu 27 października 2003r. Słusznie argumentuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji orzekają na podstawie obowiązującego prawa, co oznacza, że przy wydaniu decyzji administracyjnej obowiązane są stosować przepisy prawa według stanu obowiązującego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji rozstrzygnie, uwzględniając wskazaną wyżej ocenę prawną. W tym stanie sprawy, uznając że rozpatrujące sprawę organy administracji obu instancji naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącego.