II SA/Łd 899/06

Dnia 31 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi E. K., M. P., M. P., S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. - Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił E. K., S. P., M. P. i M. P. zwrotu części nieruchomości nabytej aktem notarialnym z dnia 25 lutego 1969 roku Rep. "A" Nr [...] przez Skarb Państwa w trybie wywłaszczania nieruchomości, położonej w P. przy ul. A 7/9 ( obecnie ul. B ), oznaczonej w aktualnej ewidencji gruntów numerami działek: 5/8, 5/9 i 5/10. W uzasadnieniu decyzji organ na wstępie podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta P. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej od rozpoznania wniosku E. K., S. P., M. P. i M. P. o zwrot wskazanej wyżej nieruchomości i jednocześnie wyznaczył Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do jego rozpoznania. Odnosząc się do wniosku organ wskazał, iż aktem notarialnym z dnia 25 lutego 1969 roku, Rep. "A" Nr [...] Skarb Państwa nabył na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. z 1961r. Nr 18, poz. 94 ) nieruchomość położoną w P. przy ul. A 7/9, oznaczoną aktualnie m.in. numerami działek 5/8, 5/9 i 5/10, stanowiącą własność F. i M. małż. P. Z treści powołanego aktu notarialnego wynika, iż zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...], znak: [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, nieruchomość ta przeznaczona została na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Wnioskiem z dnia 14 lipca 2005 roku E. K., S. P., M. P. i M. P., jako spadkobiercy F. i M. małż. P., wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta [...], powołując się na zapis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, wskazał, iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy, tj. dniem 1 stycznia 1998 roku, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ stwierdził, iż przesłanka wynikająca z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami została spełniona w przedmiotowej sprawie, ponieważ zgodnie z zapisem w księdze wieczystej KW nr [...] właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina P., a jako użytkownik wieczysty figuruje [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, po przepisaniu z księgi wieczystej KW nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia 28 września 1971 roku Rep "A" nr [...] i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej dnia 28 września 1971 roku. M. P. i M. P. po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym wnieśli o jego uzupełnienie o dokumenty dotyczące zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo wielorodzinne przed datą dokonanego wywłaszczenia, gdyż to te plany były podstawą przejęcia nieruchomości. Mimo podjętych czynności Starosta [...] nie odnalazł żądanych przez strony dokumentów, jednocześnie podnosząc, iż brak przedmiotowej decyzji nie może mieć wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie odmawiające zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uznał bowiem, iż ze względu na unormowanie zawarte w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego o decyzję o ustaleniu lokalizacji szczegółowej. Ponadto organ stwierdził, iż utrata przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego władania nieruchomością stanowi negatywną przesłankę zwrotu, a ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego jest jednym z przypadków takiej utraty władania. Wobec powyższego, zdaniem Starosty [...], brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, ponieważ wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie o jej zwrot. W dniu 4 maja 2006 roku E. K., S. P., M. P. i M. P. wnieśli do Wojewody [...] odwołanie od powyższej decyzji. Wnioskowali w nim o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucili naruszenie art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Ich zdaniem unormowanie to zakreśla możliwość zastosowania art. 229, na którego konstrukcji oparta została przedmiotowa decyzja Starosty [...] z całkowitym pominięciem art. 229a. Ponadto odwołujący się podnieśli, iż organ I instancji nie uzupełnił zebranej w sprawie dokumentacji o decyzję lokalizacji nr [...] z dnia [....], która była podstawą przejęcia tej nieruchomości na budownictwo wielorodzinne i wobec tego organ nie udowodnił stronie zgodnego z prawem zastosowania art. 229. W ocenie stron sporna nieruchomość nie została zagospodarowana na cel, na który została przejęta, a w dacie jej przejęcia niedopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, wyburzenie go i w to miejsce wybudowanie garaży. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, iż w przedmiotowej sprawie oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste i ujawnienie tego prawa w dniu 28 września 1971 roku w księdze wieczystej nie budzi wątpliwości, tym samym spełnione zostały przesłanki do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nieruchomości, wynikające z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody [...] nie znajduje uzasadnienia podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 229a., w którym ustawodawca uznał, iż nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 roku została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel publiczny, który także w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia. Wobec spełnienia przesłanki wynikającej z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosowanie art. 229a jest zbędne oraz brak decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] nie ma wpływu na ostateczne jej rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję Wojewody [...] E. K., S. P., M. P. i M. P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi strony wskazały, iż cel dla którego została wywłaszczona nieruchomość nie został zrealizowany. Skarżący podnieśli, że brak realizacji celu wywłaszczenia powinien skutkować zwrotem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a następnie na podstawie art. 69 ustawy z 1985 roku lub art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku nieruchomość powinna zostać zwrócona właścicielom. Skarżący nadmienili, iż nie zgadzają się z argumentacją przedstawioną przez Wojewodę [...], dotyczącą wykładni art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zarzucili naruszenie przez organ art. 229 a tejże ustawy oraz art. 32 i 64 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżący wyjaśnili, iż złożony przez nich wniosek z lipca 2005r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rozpatrywany jest dwutorowo, ponieważ część nieruchomości stanowi własność Skarbu Państwa, a część jest własnością gminy. Przedmiotowa sprawa dotyczy działek stanowiących własność gminy. Wniosek co do działek stanowiących własność Skarbu Państwa jest przedmiotem odrębnego postępowania, które jest w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanową przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – powoływanej dalej jako u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Jak wynika z powyższego przepisu przesłanką warunkującą zwrot nieruchomości jest ustalenie, iż nieruchomość stała się zbędna na cel, określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia jest wiążący przy ocenie "zbędności nieruchomości" w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. W myśl art. 137 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu ( pkt 1 ) albo - utraciła moc decyzja o ustaleniu inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany ( pkt 2 ). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część - art. 137 ust. 2. A zatem zbędność na cel określona w decyzji o wywłaszczeniu ( umowie nabycia nieruchomości ) należy oceniać przez pryzmat korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na który została wywłaszczona (nabyta) i to cel rozumiany ściśle. Zbędność na cel, który uzasadniał wywłaszczenie (nabycie) nieruchomości, musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność określona w postępowaniu wywłaszczeniowym. Przedstawione wyżej uwagi nie przesądzają jednak o zachowaniu przez byłego właściciela ( spadkobiercę ) uprawnienia do zwrotu nieruchomości w każdym przypadku stwierdzenia, że przedmiot wywłaszczenia nie został użyty na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 136 u.g.n. doznaje bowiem ograniczenia za sprawą art. 229 tejże ustawy. W myśl art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Powyższe stanowi, iż jeśli przed 1 stycznia 1998 roku, tj. przed wejściem w życie u.g.n., dokonano rozporządzenia nieruchomością we wskazany sposób i zostało to ujawnione w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, nawet wówczas, gdy zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości wyrażone w art. 136 u.g.n. Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 czerwca 2001 roku stwierdził, iż: "W myśl art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Kategoryczne brzmienie tego przepisu wyłącza taką jego interpretację, w myśl której odżywa roszczenie byłego właściciela (spadkobiercy) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach w tym przepisie wymienionych. Jeżeli mianowicie nie przysługuje "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3", to konsekwentnie w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takie rozwiązanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych i nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), zwłaszcza w aspekcie przepisów art. 128 i nast. ustawy, traktujących o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości" ( postanowienie Sąd Najwyższego z dnia 29 czerwca 2001 sygn. III CZP 20/01 - Lex nr 49738, Prok. i Pr. 2001/12/36 ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie Wojewody [...] utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, jest prawidłowe. Bezspornym jest, iż na mocy aktu notarialnego z dnia 25 lutego 1969 roku Rep. "A" nr [...] Skarb Państwa nabył na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ul. A ( obecnie ul. B ) należącej do F. i M. małż. P. Sposób nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie wskazanego wyżej przepisu mieści się w dyspozycji art. 216 u.g.n., co pozwala na zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy. Bezspornym jest także, iż na mocy aktu notarialnego z dnia 28 września 1971 roku, Rep. "A" nr [...] na przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A w P. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] w dniu 28 września 1971 roku. A zatem użytkownikiem wieczystym spornej działki od roku 1971 pozostaje [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, która prawo użytkowania wieczystego ujawnia obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. W tym stanie rzeczy sporna działka nie może zostać zwrócona na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. spadkobiercom poprzednich właścicieli, ponieważ zwrot taki wyłącza art. 229 tejże ustawy ( por. także np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005r. sygn. I SA/Wa 765/04 – Lex nr 179226 ). Podnoszony przez skarżących fakt niezrealizowania celu wywłaszczenia nie może mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wskazano, art. 229 u.g.n. w razie zaistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., a więc nieruchomości zbędnych na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 229a u.g.n. stwierdzić należy, iż dokonana przez skarżących wykładnia tego przepisu jest nieprawidłowa. W ocenie skarżących przepis ten określa przypadki, w których możliwe jest zastosowanie art. 229 u.g.n. Z tak dokonaną interpretacją nie można się zgodzić. W myśl art. 229a u.g.n. przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Oznacza to, iż zasadę wyrażoną w art. 229 u.g.n. stosuje się również, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Reasumując, stwierdzić należy, iż wobec spełnienia przesłanek wynikających z art. 229 u.g.n., tj. ustanowienia na spornej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998 roku prawa użytkowania wieczystego ujawnionego w księdze wieczystej na rzecz osoby trzeciej ([...] Spółdzielni Mieszkaniowej), nie jest istotne w rozpoznawanej sprawie rozstrzyganie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji skarżących podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), oddalił skargę jako nieuzasadnioną. . .