IV SA/Wa 2346/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi W. W., K. H., B. H., E. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia majątku ziemskiego na własność Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących W. W., K. H., B. H., E. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., która ustalała, że zespół pałacowo-parkowy należący do majątku ziemskiego "K.", położony na terenie gminy K. stanowiący byłą własność K. H., oznaczony obecnie jako działki [...] o łącznej powierzchni 8,36 ha, wchodzący w skład majątku ziemskiego "K." o ogólnym obszarze 420,4621 ha podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość ziemska K. wraz z zabudowaniami obejmowała obszar 420,96 ha, nie było więc wątpliwości, że spełniała wymogi obszarowe do jej przejęcia na cele reformy rolnej na podstawie dekretu z 1944 r. Organ wskazał, że skarżący nie kwestionują przejścia gruntów rolnych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 1944 r.. Przedmiotem sporu jest stanowiący część składową majątku zespół pałacowo-parkowy. Odnosząc się do zarzutu skarżących co do faktu, że z uwagi na przeznaczenie i brak funkcjonalnego związku z pozostałym majątkiem, zabudowania mieszkalne nie mogły podlegać przepisom art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, organ podniósł, że zarzuty te są pozbawione słuszności i bezpodstawne, bowiem przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na który powołują się skarżący we wniosku stanowi, że orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Według organu przepis ten stanowi, że wojewódzki urząd ziemski orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Wnioskująca strona musiała wykazać, że cała nieruchomość nie spełniała norm obszarowych. Wskazuje na to § 6 rozporządzenia stanowiący, że strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu winna przedłożyć dowody stwierdzające dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Nie ma żadnych wątpliwości, zdaniem organu, że tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru 1 Sygn. akt IV SA/Wa 2346/06 przejętej nieruchomości można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Wyłączenie zatem zespołu pałacowo-parkowego jest niedopuszczalne, gdyż przedmiotowy dekret nie został uchylony. Organ zajął stanowisko, że przepis § 6 rozporządzenia wykonawczego zezwala organowi orzekającemu na odniesienie się tylko do zarzutu, co do powierzchni całej przedmiotowej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do badania, czy istniał związek funkcjonalny między gospodarstwem rolnym, a zespołem pałacowo-parkowym, czy też nie. Konieczność badania takiego związku, nie wynika z aktualnie obowiązujących przepisów prawa, ani też nie wynikała z przepisów obowiązujących w dacie przyjęcia nieruchomości na własność Państwa. Powyższa decyzja została zaskarżona przez W. W., K. H., B. H. i E. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucają obrazę art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji faktu, że dekret przewidywał na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Dotyczył zatem przejęcia wyłącznie gruntów o charakterze rolniczym. Podnieśli, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 16.04.1946 r., sygn. 17/11, stwierdził, że dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 13 września 1944 r. Natomiast później, bo w dniu 17 stycznia 1945 r. ogłaszając jednolity tekst dekretu skreślono w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze "o charakterze rolniczym" i taki tekst ogłoszono w Dz. U. Nr 3 poz. 9. Zmiana ta nastąpiła bez woli ustawodawcy i dlatego zdaniem skarżących nie może powodować skutków prawnych. W skardze powołują się też na rozstrzygnięcia NSA wskazujące na konieczność istnienia funkcjonalnego związku pomiędzy dworem i parkiem, a majątkiem ziemskim. Skarżący zarzucili, że organ, wbrew orzecznictwu uznał, że przejęciu podlegał cały majątek, mimo, że pałacyk i park wchodzące w skład majątku, nie były wykorzystywane do celów produkcji rolnej i były oddzielone od reszty nieruchomości murem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc w uzasadnieniu że decyzja organu pierwszej instancji zapadła bez podstawy prawnej, a organ drugiej instancji mimo, iż w uzasadnieniu Sygn. akt IV SA/Wa 2346/06 wskazał, że § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu nie dawał podstaw do orzekania o części przejętego majątku utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy i tym samym utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pozbawione podstawy prawnej. Ponadto Sąd uznał, że § 5 powołanego rozporządzenia pozwala na orzeczenie wyłącznie o tym, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działania dekretu ze względu na swą powierzchnię ogólną lub powierzchnię użytków rolnych, nie zaś na rozstrzyganie innego rodzaju sporów, które mają cywilno - prawny charakter i podlegają kognicji sądu powszechnego. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli W. W., K. H., B. H. i E. N., reprezentowani przez adwokata, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 5 cyt rozporządzenia, ponadto, że Sąd nie rozważył dlaczego w jednolitym tekście dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) w art. 2 ust. 1 zd. 1 jest mowa tylko o nieruchomościach ziemskich, podczas gdy w tekście pierwotnym była mowa o nieruchomościach ziemskich o charakterze rolniczym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2006 r., w związku z uchwałą Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2006 r., stwierdził, że § 5 cyt. rozporządzenia może stanowić podstawę do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wobec tego NSA uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwią podstawę i uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując ponownie sprawę na podstawie wyżej wymienionego kryterium, biorąc pod uwagę wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej pod względem zgodności z prawem Sygn. akt IV SA/Wa 2346/06 stwierdził, że zarówno organ odwoławczy, jak też organ pierwszej instancji, błędnie orzekły, że strony kwestionując zasadność przejęcia na rzecz Skarbu Państwa części składowej majątku, będącej zespołem pałacowo-parkowym, musiały wykazać, że cała nieruchomość nie spełniała norm obszarowych. Organy orzekające w niniejszej sprawie, wbrew zasadom przyjętym w dotychczasowym orzecznictwie, błędnie zinterpretowały zapisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania Dekretu PKWN (Dz. U. Nr 10, poz.51). Według poglądu ugruntowanego orzecznictwa, dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie dawał podstaw do przejęcia całego majątku nieruchomego właścicieli ziemskich, lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie i tylko takie nieruchomości przechodzą bezzwłocznie, bez wynagrodzenia i w całości na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 dekretu. Na cele reformy rolnej dekret przeznaczał więc nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Oznacza to, że przy orzekaniu na podstawie § 5 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. sygn. IV SA 2585/98). Wprawdzie dekret PKWN z 6 września 1944 r., oraz powoływane wyżej rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskie" jednak brak było wystarczających przesłanek do uznania, że obejmowały one również te nieruchomości, których charakter, obszar zabudowania i sposób użytkowania wskazywałby, że nie mogły być wykorzystywane w działalności rolniczej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r. - IV SA 801/99 Lex nr 53402). Pojęcie "nieruchomość ziemska" wyjaśnione zostało przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. - W 3/89 OTK 1990/1/26. Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, czyli nieruchomości, które mogły być wykorzystywane przez inne podmioty do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Sygn. akt IV SA/Wa 2346/06 W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że jeżeli nawet na mocy art. 239 ust.3 Konstytucji RP, uchwały Trybunały Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, utraciły moc powszechnie obowiązującą, to nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy, czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują swoją aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, bowiem ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego ( por. uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006r., sygn. I OPS 2/06, Prok. I Prawo 2006/10/23). Takie rozumienie pojęcia "nieruchomości ziemskiej", na jakie wskazał Trybunał Konstytucyjny, które znalazło pełną aprobatę w orzecznictwie, prowadzi do tezy, że poza zakresem przedmiotowym powołanego wyżej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN były nieruchomości zabudowane z towarzyszącą im infrastrukturą w postaci parkanów, ogrodzeń, bram, parków, ogrodów, alei itp. Jeśli więc według przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej przejęciu na jej cele podlegały nieruchomości ziemskie to nie dotyczyło to wszelkich innych rodzajowo nieruchomości w tym także tych, które stanowiły tzw. zespół parkowo - pałacowy, chyba że pomiędzy owym zespołem a pozostałym majątkiem w tym zwłaszcza gospodarstwem rolnym występował taki związek funkcjonalny i gospodarczy który przesądzał o tym, że bez zespołu parkowo - pałacowego gospodarstwo rolne nie mogło prawidłowo funkcjonować. Ponad wszelką wątpliwość intencją ówczesnego ustawodawcy było przejęcie na cele reformy rolnej tych nieruchomości, które mogły być wykorzystane rolniczo (por. m. in. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. - OSK 46/004). Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić że w przedmiotowej sprawie trzeba zatem wykazać, że pomiędzy zespołem parkowo - pałacowym a gospodarstwem rolnym występował bądź też nie, związek funkcjonalny i gospodarczy. Związek ten winien być wykazany w postępowaniu wyjaśniającym i przedstawiony w uzasadnieniu decyzji z przywołaniem dowodów na podstawie, których dokonano ustaleń stosownie do wymogów jakie stawia przepis art. 107 § 3 kpa. Z w akt sprawy, m.in. protokołu zdawczo odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1946 r. wynika, że znajdujące się na terenie majątku budynki otoczone były parkanem murowanym z kamieni i cegły. Również pełnomocnik skarżących na rozprawie przed Sądem podniósł, Sygn. akt IV SA/Wa 2346/06 że pałac wraz z parkiem był odgrodzony murem z kamienia, a część tego muru została rozebrana po II wojnie światowej. Zadaniem organu było zatem ustalenie, czy owa wydzielona część majątku, znajdująca się obecnie na działkach o numerach [...] o łącznej powierzchni 8,36 ha, podlegała przejęciu na cele reformy rolnej z tego tytułu, iż była w sposób funkcjonalny i gospodarczy związana z pozostałą częścią majątku "K.", która przesądzałby o tym, że bez zespołu parkowo - pałacowego gospodarstwo rolne nie mogło prawidłowo funkcjonować. Bez takiego ustalenia niedopuszczalne jest przyjęcie, że skoro majątek "K." spełniał wymogi obszarowe do przejęcie na podstawie reformy rolnej, to podlegał przejęciu w całości, zwłaszcza, że dokumenty wyraźnie wskazują, że ze zespół pałacowo - parkowy był oddzielony murem z kamienia od użytków rolnych, wchodzących w skład tego majątku. Należy także podnieść, iż według utrwalonego w orzecznictwie poglądu, dla wyodrębnienia części nieruchomości rolnej, z przeznaczeniem na inny niż rolny cel, nie był niezbędny wpis w księdze wieczystej (hipotecznej czy gruntowej), wystarczającym jest oznaczenie takiej części na urzędowych mapach granic działek lub też jej wyodrębnienie przestrzenne w terenie od pozostałej części gospodarczej majątku ziemskiego (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2000r. IV SA 1744/99, niepublikowany). W niniejszej sprawie z takim wyodrębnieniem mamy miejsce, zatem zachodzą podstawy do przyjęcia, że zespół pałacowo - parkowy był wyodrębniony od pozostałej części majątku. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, iż decyzje organów obu instancji nie odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa, bowiem organy orzekające w sprawie pominęły fakt, ze dekret z 1944 r. przewidywał na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i tylko takich gruntów dotyczył. Należy także zwrócić uwagę, że to organ obowiązany jest w toku postępowania rozpatrzyć wnioski dowodowe strony i wypowiedzieć się czy wniosek ten uwzględnia lub nie uwzględnia, podając przyczyny zajętego stanowiska. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje naruszają także art. 7, 77 i 80 kpa, bowiem nie został rozpatrzony wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z Sygn. akt IV SA/Wa 2346/06 uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa. Takiej analizy materiału dowodowego organ winien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 kpa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji. Taka analiza nie została prawidłowo dokonana, zatem zasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Ponadto niedopuszczalne jest przerzucanie ciężaru dowodu na stronę, bowiem to zadaniem organu jest, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, ustalenie czy nieruchomość o charakterze dworsko - pałacowym, wchodząca w skład majątku "K." podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 cyt. wyżej ustawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę wytyczne przedstawione przez Sąd.