I OSK 1784/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Izabella Kulig-Maciszewska NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 684/06 w sprawie ze skargi K. K. na rozkaz personalny Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej postanawia oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Bd 684/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę K. K. na rozkaz personalny Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy dokonał wypowiedzenia K. K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej - w związku z przeformowaniem Wojskowej Komisji Uzupełnień [...] i likwidacją zajmowanego przez skarżącego stanowiska oraz odmową przyjęcia niższego stanowiska służbowego. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją nr [...] z dnia [...] Dowódca Wojsk Lądowych - po rozpoznaniu wniosku K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy - stwierdził nieważność tejże decyzji. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] Stołeczna Wojskowa Komisja Lekarska w [...] zaliczyła skarżącego do III grupy inwalidztwa, orzekając jednocześnie jego niezdolność do zawodowej służby wojskowej. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy zwolnił K. K. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł go do rezerwy wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby wojskowej wskazując jednocześnie, iż zwolnienie nastąpi z dniem uprawomocnienia się orzeczenia. Pismem z dnia 12 grudnia 2005 roku K. K. wezwał organ do zaprzestania naruszenia prawa wnosząc o uchylenie w./w. rozkazu personalnego, podjęcia wypłaty należnego uposażenia oraz skierowania skarżącego do wojskowej komisji lekarskiej w celu ustalenia jego aktualnego stanu zdrowia i zdolności do zawodowej służby wojskowej. Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stwierdzenie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] zwolnienia K. K. z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy było zgodne z obowiązującym prawem. Na rozkaz personalny Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] nr [...] K. K. wniósł - na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. K. K., reprezentowany przez radcę prawnego A. R., wskazał, iż zaskarżonym rozkazem organ rozstrzygnął o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy, mimo że Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] z dnia [...] stwierdził nieważność wypowiedzenia stosunku służbowego. Skarżący wniósł o ustalenie, że kwestionowana czynność organu, nie mająca oparcia w art. 111 ust. 3 z związku z art. 115 ust 2 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) nie jest zgodna z prawem i nie wywołuje przypisywanych jej przez organ skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy, reprezentowany przez radcę prawnego M. H., wniósł o jej odrzucenie. Pełnomocnik organu stwierdził, iż rozkaz personalny nie mieści się w kategorii czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych rozkaz ten wydawany jest dla celów ewidencyjnych i stanowi czynność o charakterze porządkowo - technicznym. Zaskarżony rozkaz ma charakter wtórny, deklaratoryjny do orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej stwierdzającej niezdolność do służby wojskowej i potwierdza jedynie to co nastąpiło z mocy prawa. Organ podniósł, że jeżeli skarżący zamierzał kwestionować ustanie stosunku służbowego w związku ze stanem zdrowia, powinien to uczynić przez wniesienie odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej, o czym został poinformowany. Skoro skarżący nie kwestionował orzeczenia komisji to zwolnienie z zawodowej służby wojskowej - stosownie do art. 115 ust 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - nastąpiło z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę uznając, iż sprawa, której dotyczy nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przytoczył treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który powołał się skarżący i podkreślił, że akt lub czynność, o którym mowa w tym przepisie powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Ponadto musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Zgodnie z art. 115 ust 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w przypadku ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia. Stosownie zaś do art. 115 ust 3 tej ustawy rozkaz personalny wydaje się wyłącznie do celów ewidencyjnych. Wobec powyższego rozkaz personalny jedynie stwierdza istnienie określonej sytuacji prawnej, ale jej nie tworzy ani nie kształtuje; ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i jest wydany w celu usunięcia niepewności prawnej i jedynie na użytek wewnętrzny, do celów ewidencyjnych, porządkowych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że gdyby zaskarżony rozkaz personalny nie został wydany to sytuacja prawna skarżącego nie uległaby zmianie, ponieważ zwolnienie nastąpiło z dniem uprawomocnienia się orzeczenia niezależnie od późniejszych czynności organu. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, iż rozkaz personalny wydany na podstawie art. 115 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego i skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. K., wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości. K. K., reprezentowany przez radcę prawnego A. R., zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez odmowę zapewnienia skarżącemu prawa do sądu w jego indywidualnej sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wskutek uznania, że wydanie rozkazu personalnego nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. przepisów art. 3 § 2 pkt. 4 i art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, która winna podlegać rozpoznaniu na rozprawie, a Sąd pierwszej instancji winien stwierdzić bezskuteczność zwolnienia K. K. z zawodowej służby wojskowej. W oparciu o powyższe zarzuty K. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżanego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do rozpoznania na rozprawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu w II instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż odwołanie się przez Sąd do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego pod rządami art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie znajduje uzasadnienia prawnego, ponieważ w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zrezygnowano z kwalifikatorów "przyznanie, stwierdzenie albo uznanie", przez co rozszerzono zakres aktów lub czynności objętych kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Pełnomocnik skarżącego powołał się obszernie na poglądy powstałe w literaturze przedmiotu. Zaznaczył, że w skardze do Sądu pierwszej instancji przedstawiano, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] jako czynność materialno - techniczna nie ma charakteru decyzji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., ani aktu wymienionego w tych przepisach, jest czynnością o charakterze zewnętrznym, ma charakter publicznoprawny, dotyczy obowiązków i uprawnień skarżącego i w związku z tym powinien podlegać w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej kwestionowana czynność wymaga takiej kontroli i ustalenia w wyroku, że nie ma ona oparcia w art. 111 ust. 3 w związku z art. 115 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) i nie wywołuje skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy, reprezentowany przez radcę prawnego M. H., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Podkreślono, iż odrzucenie skargi nastąpiło z przyczyn procesowych a art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP nie stanowiły podstawy orzekania przez Sąd. To zaś oznacza, że skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego, którego Sąd nie zastosował w sprawie. Zdaniem pełnomocnika organu, nie naruszono prawa strony do sądu, gdyż rozkaz personalny - stosownie do art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) - wydaje się do celów ewidencyjnych, nie ma więc charakteru rozstrzygnięcia władczego. Jeżeli skarżący zamierzał kwestionować ustanie stosunku służbowego w związku ze stanem zdrowia powinien to uczynić przez wniesienie odwołania od orzeczenia Nr [...]. Prawo do wniesienia odwołania w pełni realizuje prawo do ochrony prawnej. W ocenie pełnomocnika organu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa procesowego. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wymienione akty i czynności muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozkaz personalny wydaje się do celów ewidencyjnych i stanowi czynność o charakterze porządkowo - technicznym. Ma więc charakter wtórny, deklaratoryjny do orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej stwierdzającej niezdolności do służby i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa (art. 115 ust. 2 ). Wydanie rozkazu personalnego nie mieści się w kategorii czynności czy aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i sprawa nie należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. To powoduje, że nie jest słuszny także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. To samo należy odnieść do naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. - uchylenie danego aktu lub czynności bądź stwierdzenie ich bezskuteczności następuje bowiem tylko w przypadku uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis bądź nie -podciągnięciu" stanu faktycznego pod hipotezę określonej normy prawnej. Brak sprecyzowania zarzutu naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie chociażby oceny, czy przepisy, których naruszenie zarzucono Sądowi pierwszej instancji miały zastosowanie w sprawie. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a to z poniższych względów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: a) Nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. b) Są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., c) Muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli. W tym zakresie należy opowiedzieć się za aktualnością dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopuszczalna będzie zatem skarga na bezczynność co do materialno - technicznej czynności zwrotu różnicy podatku, jako iż zwrot ten jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa pozytywnego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2000 r., III SA 8344/98, niepublikowane ). Natomiast ani czynności udziału w zawarciu aktu notarialnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ani czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy cywilnoprawnej nie będą czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1997 r., I SA 264/97, ONSA 1997/4/182). d) Dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. A zatem, konieczny jest bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30 i z dnia 27 września 1996 r., I SA 1326/96, niepublikowane). Prowadzi to do wniosku, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy nie każdej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej, lecz tylko takich aktów lub czynności, które spełniają wskazane wyżej wymogi. W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny, gdyż zaskarżony do Sądu pierwszej instancji rozkaz personalny nie spełnia przesłanki wymienionej pod lit. d). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w pełni pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia I OSK 1756/06, niepublikowane. Zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej w przypadku, o którym mowa w art. 111 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej o niezdolności do służby. Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżony rozkaz personalny nie wpływa na prawa lub obowiązki skarżącego wynikające z przepisów prawa ( w tym sensie nie dotyczy tych praw i obowiązków ), ponieważ nawet, gdyby nie został wydany, to i tak w mocy pozostawałby skutek prawny w postaci zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, który nastąpił z dniem uprawomocnienia się orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej. Cel ewidencyjny oznacza jedynie zarejestrowanie faktu, iż żołnierz został zwolniony (stosunek służbowy został rozwiązany), a nie zwolnienie powodujące rozwiązanie stosunku służbowego (por. uzasadnienie wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2002 r., sygn. akt OSA 9/1 - wydanego pod rządem ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) Rozkaz personalny, wydany na podstawie art. 115 ust. 3 w związku z ust. 2 i art. 111 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) - zwolnienie żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby - podejmowany jest do celów ewidencyjnych, porządkowych i nie podlega kontroli sądowej. Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.