IV SA/Wr 455/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie : Asesor WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę D Zarząd Dróg Wojewódzkich we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 36, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz.. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm./ oraz § 11 ust. 3 w związku z § 10a ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz. U. Nr 6 poz. 33 ze zm./ nałożył na Pana J. P. karę pieniężna w kwocie [...] zł za umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] N. R. przy ul. N., na wiadukcie kolejowym, dwóch jednostronnych tablic reklamowych o łącznej powierzchni [...] m² w okresie od [...] r. do [...] r. /tj. [...] dni/ bez zezwolenia. Od powyższej decyzji Pan J. P. wniósł odwołanie zarzucając decyzji dyrektora D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. rażące naruszenie prawa polegające na niewłaściwej wykładni przepisów art. 4 pkt. 1, art. 28, art. 34, art. 35 , art. 39, ust. 1 pkt. 5, art. 40, ust. 4 i ust. 7 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że zawieszenie plansz reklamowych na wiadukcie kolejowym przechodzącym ponad drogą Nr [...] /obiekt budowlany nie będący w zarządzie Zarządcy Drogi art. 20. pkt.8. w związku z art. 4 pkt l w/w. ustawy, będący w zarządzie odrębnej przedsiębiorstwa państwowego PKP patrz art. 28 w/w. ustawy) w centrum miasta N.R. (obszar zabudowany w rozumieniu art. 39 ust. l w/w. ustawy) podlega karze pieniężnej przewidzianej w art. 40 ust. 4. i ust. 7 w/w. ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powołano się na ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji podając, że J. P. prowadząc działalność gospodarczą pod firmą A zajął pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] w N. R., przy ul. N. przez umieszczenie na wiadukcie kolejowym, dwóch jednostronnych tablic reklamowych od [...] r. do [...] r. /tj. [...] dni/ bez zezwolenia. Zajmującego pas drogowy wezwano pismem z dnia [...] r. oraz [...] do usunięcia umieszczonych w jego obszarze tablic reklamowych lub wystąpienie z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia zajęcie pasa drogowego. Z uwagi na brak reakcji strony, organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, mimo wezwań organu, strona nie złożyła wyjaśnień. Dalej organ odwoławczy przyjął, że tak ustalony stan faktyczny wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z § 1 ust. 1 pkt 3a oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta wprowadza generalny zakaz lokalizowania w obrębie pasa drogowego urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, dopuszczając odstępstwa od tej reguły tylko "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" i "wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi" (art. 39 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Wspomnianą zasadę potwierdza rozporządzenie wykonawcze do tejże ustawy, stanowiąc w § 1 ust. 1, iż "zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi". Według § 1 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia, zezwolenie takie jest konieczne także do "umieszczania reklam w pasie drogowym". Skutkiem prawnym naruszenia wspomnianych unormowań, także przez umieszczenie w obrębie pasa drogowego tablicy reklamowej bez wymaganego prawem zezwolenia właściwego zarządcy drogi, jest odpowiedzialność, przybierająca formę kary pieniężnej. Stosownie bowiem do art. 40 ust. 4 ustawy, Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że powołany art. 28 ustawy o drogach publicznych wyraźnie określa, iż do zarządu kolei należy budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi, jednak wyłącznie w poziomie szyn (art. 28 ust. 1). W przypadku tzw. skrzyżowań dwupoziomowych (jak w rozpatrywanej sprawie). Do zarządu kolei należy wyłącznie: - konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, - budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów (art. 28 ust. 2 ). W świetle brzmienia powołanych przepisów, uznano za niezrozumiały pogląd autora odwołania, iż właśnie one stanowią podstawę uznania braku kompetencji zarządu drogi wojewódzkiej nr [...] do nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie reklamy na wiadukcie kolejowym znajdującym się w pasie drogowym. Wskazane w odwołaniu naruszenie przepisów art. 4 pkt 1, art. 34, art. 35 i art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych i kwestionowanie przez to faktu, iż wiadukt drogowy leży w obszarze pasa drogowego drogi wojewódzkiej zostało przez organ II instancji uznane za niezasadne . Kolegium przytoczyło powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, że pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem. Na powyższą decyzję Pan J. P. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów od strony przeciwnej kwoty [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzył ten sam stan faktyczny i prawny co podał w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Skargę nie można uznać za zasadną. Istota rozstrzygnięcia opiera się na ocenie prawidłowości zbadania przesłanek wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją przez organ I i II instancji i zachowania właściwego toku procedury administracyjnej. Z materiału dowodowego, zebranego w postępowaniu bezspornie jest, że J. P. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A - umieścił w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] (km [...] i km [...]) na wiadukcie kolejowym, w N.R. przy ul. N., dwie jednostronne tablice reklamowe o łącznej powierzchni [...] m2, w dniach od [...] r. do [...] r. (tj. przez [...] dni), nie dysponując stosownym zezwoleniem D. Zarządu Dróg Wojewódzkich. na umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] N.R., na wiadukcie kolejowym, dwóch jednostronnych tablic reklamowych od [...] r. do [...] r. Zgodnie z definicją z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), pojęcie drogi i pojęcie pasa drogowego są tożsame; oznacza ono "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Ze względu na funkcje w sieci drogowej wyróżnia się następujące kategorie dróg publicznych: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne; drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych - w tym również drogi dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą - są drogami wewnętrznymi (art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy). Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne są własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, a drogi wewnętrzne należą do właściciela terenu, na którym są urządzone. Stosownie do art. 2a, art. 19 ust. 1 i 2 i art. 8 ust. 2 ustawy kompetencje z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg należą do zarządców drogi, którymi w podanej kolejności dróg publicznych są: Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, zarząd województwa, zarząd powiatu i zarząd gminy, natomiast budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu. Z porównania kompetencji zarządcy drogi publicznej i drogi wewnętrznej wynika, że pokrywają się one w zakresie budowy, utrzymania i zarządzania drogą w znaczeniu określonym przez art. 4 pkt 8 i 10 oraz art. 20 ustawy. W kolejności wymienionych przepisów przez budowę drogi rozumie się wykonywanie nowego połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a przez jej utrzymanie - wykonanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan, oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i zwalczania śliskości zimowej. Sposób i zakres stosowania obu tych pojęć jako przepisów ogólnych ustawy nie budzi wątpliwości. Ustalając kompetencje zarządcy drogi należy interpretować je w powiązaniu z prawem własności gruntu i wykonywaniem tego prawa w świetle art. 46 § 1, art. 140 i 143 k.c. Zgodnie z nimi nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli z mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Właściciel nieruchomości gruntowej (jest nią również wydzielony pas terenu pod drogi), w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, co rozciąga się na przestrzeń nad tą nieruchomością i pod jej powierzchnią. Ta przestrzeń zastrzeżona do korzystania przez właściciela jest tylko wyraźnie określona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według granic nieruchomości na powierzchni ziemi, natomiast w rozważaniach nad tym, jak wysoko i głęboko ona sięga, trzeba posługiwać się przepisami z zakresu prawa lotniczego, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości gruntowej. W niniejszej sytuacji faktycznej konieczne jest ustalenia trójwymiarowych granic, do których sięgają wymienione uprawnienia właściciela nieruchomości. § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) określa, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Dotyczy to w szczególności prowadzenia na obszarze pasa drogowego robót naziemnych, nadziemnych lub podziemnych, włączenia go w całości lub części do planu budowy, wyodrębnienia jego części do wyłącznego korzystania przez określonych użytkowników, umieszczania w nim reklam, a także innych działań powodujących utrudnienia w ruchu. Stosując wykładnie celowościową należy stwierdzić, że społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wydzielonego pod drogę pasa terenu jest obsługa ruchu użytkowników drogi, realizowana z wykorzystaniem kompetencji zarządu drogi określonych w art. 20 ustawy. Może on być także wykorzystywany do przekazywania użytkownikom drogi kierowanych do nich informacji niezwiązanych z organizacją ruchu, mających charakter reklamy. Są nimi np. plakaty, napisy, ogłoszenia, symbole i inne formy stosowane do zwrócenia uwagi na usługi i artykuły konkretnych producentów czy placówek w celu zachęcenia do ich zakupu. O umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści, jak np. zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza drogą, na obiektach w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów czy też wywoływanie techniką laserową obrazów, symboli lub napisów bez styczności z gruntami. Należy uznać, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), ale w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Oznacza to, że ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi (pasa drogowego), ale także określoną przestrzeń nad tą powierzchnią. Tak rozumiane umieszczenie reklamy kształtuje właściwość zarządcy drogi do wydania zezwolenia i pobierania opłat z tego tytułu lub kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków. Administrowanie pasem drogowym w zakresie dotyczącym umieszczania w nim reklam jest działalnością oczywiście zarobkową wiążącą się z podziałem zysków, jakich spodziewa się przedsiębiorca np. wskutek popularyzacji swoich wyrobów czy usług przez kierowanie reklamy do użytkowników konkretnej drogi będących jego potencjalnymi klientami. Nie mają przy tym znaczenia dodatkowe wydatki przedsiębiorcy płacącego za korzystanie z obiektów, czy urządzeń służących do umieszczenia reklamy w pasie drogowym.. Zarządca każdej drogi w wydzielonym na nią pasie terenu działa samodzielnie, a wyjątki od tej zasady muszą być określone w ustawie. Należy do nich inny podział obowiązków dotyczących skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi i skrzyżowań dróg publicznych różnych kategorii. Zgodnie z art. 28 ustawy budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze skrajni kolejowej, należy do zarządu kolei, jak też: 1) konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, 2) budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi, budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów. Należy a contrario przyjąć, iż skrzyżowanie w innym poziomie, niż wskazany poziom szyn stosownie do ogólnej zasady przyjętej w art. 25 ustawy / budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządu właściwego dla drogi wyższej kategorii co stosuje się odpowiednio do skrzyżowań z drogami wewnętrznymi/ nie wypełnia warunków wskazanych w art. 28 ustawy do przyjęcia, iż kompetencje związane z jego utrzymaniem i ochroną (a więc i zezwalaniem na umieszenie reklamy należą do PKP). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że art. 39 ust. 1 ustawy określając czynności zabronione w pasie drogi posługuje się ich przykładowym wyliczeniem przez użycie słowa "w szczególności", stąd kwestia umieszczenia reklamy w terenie zabudowanym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów należało dojść do wniosku, że umieszczanie reklam w pasie drogowym /pas drogowy (droga), jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem/, przy czym zawieszenie reklam na bocznych ścianach wiaduktu PKP, położonego nad drogą wojewódzką, widocznych dla użytkowników drogi krajowej, jest umieszczeniem reklam w pasie drogi wojewódzkiej. Należy zatem uznać, że wydając zaskarżone decyzje organ I i II instancji prawidłowo zastosował art. i nie doszło do naruszenia przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270), sąd orzekł jak w sentencji