VII SA/Wa 1609/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, VII SA/Wa 1609/05 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r., znak: [...] Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił E. L. na budowę stacji [...] (dystrybucji gazu płynnego propan-butan) na terenie działki nr ew. [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w L. Pismem z dnia 8 marca 2004r. M. D., J. i B. M., E. L., T. L., A. i K. T., W.S. i J. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta L.. Wnioskujący powołali się na fakt, iż decyzja ta została wydana na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2002r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej instalację stacji dystrybucji gazu LPG (2 zbiorniki naziemne o pojemności do [...] l na gaz ciekły propan-butan) do tankowania samochodów oraz urządzeń budowlanych związanych z tą budowlą na terenie działki nr ew. [...] w obr. nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2004r. stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2002r. Powodem stwierdzenia nieważności było rażące naruszenie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonego uchwałą nr XLI/492/2001 Rady Miejskiej w L. z dnia 10 października 2001r., zgodnie z którym teren przedmiotowej inwestycji budowlanej znajdował się w całości w obszarze oznaczonym symbolem [...] wykluczającym możliwość realizacji stacji paliw [...] (dystrybucji gazu płynnego propan-butan). Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2003r w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia E. L. na budowę stacji [...] (dystrybucji gazu płynnego propan-butan) na terenie działki nr ew. [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa. Inwestor spełnił obowiązek wynikający z art. 32 ust 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dlatego też nie można było odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdy w chwili orzekania przez Prezydenta Miasta L. istniała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Późniejsze (w dniu [...] stycznia 2004r.), stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2002r., czyli już po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta L. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2003r., nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Ewentualnie może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 8, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Pismem z dnia [...] lipca 2005r. M. D., J. i B. M., E. L., T. L., A. i K. T., W.S. i J.K. złożyli odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2003r. wnosząc o uwzględnienie wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2003r. lub też o uznanie ich odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w decyzją ostateczną. Odwołujący się uznali odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. w przedmiocie pozwolenia na budowę za niezrozumiałą i krzywdzącą dla nich, w sytuacji gdy stwierdzono nieważność decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. o warunkach zabudowy i zagospodarowania, która była jej podstawą. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2005r., znak: [...] stwierdził, na podstawie art. 134 kpa, niedopuszczalność odwołania B. i J. M., E. L., T. L., K. i A. T., W. S., J. K. oraz M. D. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2003r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku rozpoznawania odwołania organ odwoławczy ocenia w pierwszej kolejności, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony, a zatem czy spełnione są przesłanki określone w art. 28 kpa. Artykuł ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy danemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Mimo wezwania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005r. wnioskujący nie wykazali swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005r. Zdaniem organu samo twierdzenie o posiadaniu nieruchomości w sąsiedztwie przewidzianej pozwoleniem na budowę inwestycji stacji [...], bez przedstawienia tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, czy użytkowania wieczystego, nie może świadczyć by osoby te dysponowały nieruchomościami położonymi w obszarze oddziaływania danej inwestycji (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Zdaniem organu nie można też uznać, iż J. K., właściciel nieruchomości o nr ew. [...] , czy M. D., którego nieruchomość (nr ew. działki [...]) bezpośrednio graniczy z zamierzoną inwestycją, posiadali przymiot strony w postępowaniu, skoro z projektu zagospodarowania działki dla przedmiotowej inwestycji wynika, że zostały zachowane wymagane odległości, o których mowa w § 133 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r.(Dz. U. nr 98, poz. 1067 z późn. zm) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać m. in. bazy i stacje paliw płynnych. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D., J. i B. M., E. L., T. L., A. i K. T., W. S. i J. K. Skarżący zwrócili się o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz o uwzględnienie wcześniejszego wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2003r. albo o uznanie ich odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją ostateczną. Zarządzeniem z dnia 7 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił się do skarżących, pod rygorem odrzucenia skargi, m.in. o wpłacenie na konto Sądu wpisu sądowego oraz dostarczenie jednego odpisu skargi. W wyznaczonym terminie tylko M. D. uiścił wpis sądowy i nadesłał żądany odpis skargi, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 17 lutego na posiedzeniu niejawnym odrzucił skargę E. L., B. i J. M., T. L., W. S., A. i K.T., J.K. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga M. D. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na podstawie art. 134 § 1 w/w ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z tym przepisem dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosi strona w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zaś podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu. Nie można się zgodzić z zaskarżonym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005r., którym to organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania B. i J. M., E. L., T. L., K. i A. T., W. S., J. K. oraz M. D. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2003r. Przesłanką stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w/w osób od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2003r. było uznanie, iż odwołujący się nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 listopada 1999r. sygn. akt I SA 1544/98 LEX 48751 przypomniał, iż na tle stosowania art. 127 § 1 kpa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy ustalenia przymiotu strony może dokonać bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Według drugiej koncepcji również w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999r. uchwałę o treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa." (sygn. akt OPS 16/98). Nie ulega wątpliwości, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu administracji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli to subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w ten sposób, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W świetle powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołujący się nie są stronami postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 kpa nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie są stronami postępowania. W związku z wyżej wskazanymi rozważaniami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie II Sąd na podstawie art. 152 w/w ustawy stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku