II OSK 247/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek ( spr. ) Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2155/03 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania częściowej rozbiórki ogrodzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz B. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. znak [...] nakazał B. K. dokonania częściowej rozbiórki ogrodzenia od strony ul. L. oraz w narożu z ul. B. na nieruchomości położonej przy ul. B. (działka nr 450) i ul. L. (działka nr 448 i 449) w L. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 31 lipca 2002 r. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania B. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji odwołał się do argumentacji zawartej w postanowieniu z dnia 17 lipca 2003 r. Nr [...], którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia 19 maja 2003 r. znak: [...] orzekające na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony ul. L. w L. (działki nr 448, 449, 450) wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w zgłoszeniu. Nadto organ odwoławczy wskazał na § 330 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) i stwierdził, że przepis ten mógł być stosowany, jeżeli organ, do którego wniesiono zgłoszenie przed 16 grudnia 2002 r., zgłoszenia nie rozpatrzył przed tą datą. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie zgłoszenie zostało przyjęte, nieuprawnione jest powoływanie się na ten przepis. Organ odwoławczy podniósł również, że organ pierwszej instancji nie wykazał i nie wynika to z akt sprawy, by Z. L. służył przymiot strony. Spory dotyczące naruszenia sąsiednich działek mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy na skutek skargi wniesionej przez Z. L. wyrokiem z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2155/03 uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2003 r. Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew wyrażonemu w k.p.a. obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przekazanej na skutek odwołania, ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości zakwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu, zamiast dostatecznie i wszechstronnie wyjaśnić okoliczności sprawy, organ drugiej instancji zawęził zakres postępowania do ustalenia zgodności realizacji przedmiotowego ogrodzenia z dokonanym przez inwestorkę B. K. zgłoszeniem o zamiarze rozpoczęcia realizacji ogrodzenia. Powołując się na treść art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą, przesłankę wstrzymania robót budowlanych stanowi nie tylko istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (i odpowiednio zgłoszeniu), ale również istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w przepisach, Sąd doszedł do wniosku, iż organ odwoławczy powinien był dokonać oceny realizacji przedmiotowego ogrodzenia również pod kątem zgodności z przepisami z zakresu reglamentacji budowlanej, w tym art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, realizacja ogrodzenia powinna być zweryfikowana również pod kątem zgodności z uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), które znajduje zastosowanie w sprawie z uwagi na treść § 330 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Sąd wskazał bowiem, iż, stosownie do treści § 330 pkt 2 cyt. rozporządzenia, datą decydującą o zastosowaniu wcześniejszego rozporządzenia jest data zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do realizacji robót budowlanych, nie zaś, jak twierdzi organ, data przyjęcia zgłoszenia. W ocenie Sądu drugiej instancji organ administracji winien również rozważyć, czy przedmiotowe ogrodzenie realizowane jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a jeżeli tak, zbadać, czy istnieje możliwość doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem w celu uniknięcia nakazu rozbiórki, czego organ odwoławczy nie uczynił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, B. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., polegające na nieodrzuceniu skargi mimo niewykazania, że Z. L. ma interes prawny uzasadniający jej uczestnictwo w sprawie na prawach strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten został sprecyzowany w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji, nie odnosząc się do tego, czy Z. L. posiada przymiot strony, naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 p.p.s.a. Wskazując na powyższy zarzut, wnosząca skargę kasacyjną domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi wniesionej przez Z. L. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm. W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono, jak to zostało określone w skardze "z ostrożności procesowej", następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, a w szczególności: - pominięciu faktu, że budowa ogrodzenia rozłożona była na kilka etapów, przy czym budowa ogrodzenia pomiędzy posesjami B. K. i Z. L. nie wymagała zgłoszenia; - pominięciu treści opinii inż. A. K. co do warunków widoczności na skrzyżowaniu ul. L. i ul. B. w L.; - pominięciu treści pism skierowanych do Z. L. przez Urząd Miasta L., w których wskazywano na prawidłowy przebieg granic między działkami nr 447 i 448 i stwierdzono naruszenie granic przy budowie budynku bliźniaczego; - pominięciu okoliczności, że pismem z dnia 8 maja 2003 r. J. K., pełnomocnik B. K. wniósł o zmianę zgłoszenia dotyczącego budowy ogrodzenia od ul. L., powołując się na zmianę przepisów, od której organ nie wniósł sprzeciwu; - nieuwzględnieniu okoliczności, iż ogrodzenie od strony ul. L. nie zostało dokończone, co na etapie budowy przy braku definicji ogrodzenia ażurowego, nie daje żadnych podstaw do uznania niezgodności realizacji ogrodzenia z przepisami; - braku rozważań w treści uzasadnienia Sądu odnośnie oczywistej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, która nie określa, na czym ma polegać częściowa rozbiórka wykonanego ogrodzenia. 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą interpretację art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, polegającą na uznaniu, że ogrodzenie jest związane z budynkiem i że warunki techniczne ogrodzeń mogą być regulowane przez § 42 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mimo treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r. w sprawie P 10/99. Wskazując na te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż realizacja ogrodzenia między posesjami nie wymagała zgłoszenia. Natomiast do wykonania ogrodzenia od strony ulic B. i L. inwestor przystąpił po upływie trzydziestu dni od dokonania zgłoszenia, w ciągu których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg postępowania związany z wydawaniem przez organy obu instancji postanowień dotyczących wstrzymania robót budowlanych przy realizacji ogrodzenia. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał na art. 51 w zw. z art. 50 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, że przepisy te mają zastosowanie w przypadku istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Nieistotne odstępstwa nie uzasadniają zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ogrodzenie realizowane przez skarżącą jest związane z budynkiem i jako takie powinno spełniać wymogi rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną stanowisko to jest błędne z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r. sygn. akt P 10/99 i wyrażone zapatrywanie, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do ogrodzeń. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Z. L. Wskazała w niej, iż nie zgadza się z zarzutem skargi kasacyjnej, jakoby budynek na jej nieruchomości został posadowiony nieprawidłowo, podnosząc, iż między nieruchomościami jej oraz skarżącej B. K. nigdy nie było przeprowadzane postępowanie rozgraniczeniowe. Zdaniem Z. L., ogrodzenie między przedmiotowymi posesjami nie zostało wybudowane zgodnie z granicą istniejącą przed powstaniem sporu i obecnie jest usytuowane na jej nieruchomości. Ponadto usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia pozbawiło ją możliwości wjazdu na posesję oraz miejsca na umieszczenie pojemnika na śmieci. Reasumując, Z. L. wskazała, iż ustalenia w zakresie położenia przedmiotowego ogrodzenia w części pomiędzy posesjami jej i skarżącej zawarte w skardze kasacyjnej oparte są wyłącznie na przypuszczeniach, a nie na dowodach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na jego wynik, tj. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał go za słuszny co do zasady, nie podzielając jednak argumentu skarżącej co do konieczności odrzucenia skargi na skutek niewykazania interesu prawnego Z. L. uzasadniającego jej uczestnictwo w sprawie na prawach strony. "Interes prawny" we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji decyduje interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym". Jednakże skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). Oznacza to, że dany podmiot ma w konkretnej sprawie "interes prawny" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. wtedy, gdy interes ten ma oparcie w przepisach prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Problem istnienia interesu prawnego Z. L. w niniejszym postępowaniu podejmowany był kilkakrotnie. B. K. zakwestionowała go w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, skutkiem czego, organ odwoławczy, uznając, iż Z. L. nie przysługuje przymiot strony tego postępowania, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie w sprawie. Z kolei Z. L. w uzasadnieniu skargi do Sądu ponownie powołała się na swój interes prawny w sprawie, podnosząc, iż B. K. poprzez budowę ogrodzenia naruszyła granice jej działki. Istnienie interesu prawnego we wniesieniu skargi podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi. Zatem Sąd nie może opierać się w tym względzie wyłącznie na ustaleniach organów administracji publicznej orzekających w sprawie w obu instancjach. W niniejszej sprawie, mimo, iż we wstępnej części uzasadnienia wyroku Sąd przytoczył oba powołane stanowiska w kwestii interesu prawnego Z. L. , to nie ustosunkował się do żadnego z nich. Takie postępowanie Sądu narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem warunkiem prawidłowości uzasadnienia wyroku, które będzie przekonywające zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia, jest ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, Sąd powinien odnieść się zarówno do argumentów przedstawionych przez B. K., jak też przez Z. L. i określić swoje stanowisko odnośnie istnienia bądź nieistnienia po stronie tej ostatniej interesu prawnego we wniesieniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ostatni z powołanych przepisów obliguje bowiem Sąd do odrzucenia skargi jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1 – 5 tego przepisu. W skardze kasacyjnej B. K. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego polegające na nieodrzuceniu skargi Z. L. mimo niewykazania jej interesu prawnego w niniejszej sprawie. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, bowiem z jednej strony stwierdzenie braku interesu prawnego Z. L. do wniesienia skargi skutkowałoby oddaleniem skargi w wyroku, nie zaś jej odrzuceniem w drodze postanowienia (wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., II S.A. 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86), zaś z drugiej strony, interes prawny Z. L. został uznany na etapie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § 2 p.p.s.a.), co skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku. W przypadku bowiem oceny, iż Z. L. nie była uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, skarga winna ulec oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te zostały przedstawione jako ewentualne ("z ostrożności procesowej"), a więc na wypadek nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego interesu prawnego Z. L. we wniesieniu skargi. Wobec uwzględnienia tego zarzutu, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej ocenić należało jako nieaktualne. Nadto rozpatrzenie tych zarzutów oznaczałoby w istocie, iż Sąd drugiej instancji uznał istnienie interesu prawnego Z. L. we wniesieniu skargi. Tymczasem do ustalenia tego interesu, będącego elementem stanu faktycznego sprawy, zobowiązany jest sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ponownie rozpatrując sprawę przede wszystkim zbada interes prawny Z. L. we wniesieniu skargi na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2003 r. Dokonując ustaleń i ocen w tym zakresie, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przepisy prawa, z których interes ten może wynikać, w tym art. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz przepisy rozporządzeń: Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) oraz Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Z uwagi na treść § 330 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sytuacji, gdy budowa przedmiotowego ogrodzenia od strony ulic L. i B. wymagała zgłoszenia, które zostało dokonane przed dniem wejścia w życia tego rozporządzenia, ocena interesu prawnego Z. L. w tym zakresie winna być dokonana w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. (§ 41 - § 43). Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2000 r. w sprawie P 10/99 uznał § 42 ust. 1 cyt. rozporządzenia za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, ale jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy nie było wymagane pozwolenie ani zgłoszenie. Natomiast w odniesieniu do ogrodzenia między działką inwestora a działką Z. L. (działka nr 448 i 447), którego budowa nie wymagała zgłoszenia, interes prawny we wniesieniu skargi należy rozważyć przy uwzględnieniu uregulowań zawartych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.