II SA/Ol 966/06

Dnia 30 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi E. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", wydaną z powołaniem się na art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. D. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce Nr "[...]" w miejscowości "[...]", gmina "[...]", bez wymaganego pozwolenia na budowę. W motywach tego rozstrzygnięcia, organ I instancji podał, iż podczas przeprowadzonej w dniu 22 sierpnia 2006 r. wizji lokalnej stwierdzono wybudowanie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,10 x 5,90 m z dachem jednospadowym pokrytym "onduliną", dobudowanego do istniejącej zabudowy, ustawionego na bloczkach betonowych. Według oświadczenia inwestora obiekt został postawiony w 2002 r. Właściciel nie posiada prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wskazano nadto, iż na podstawie informacji uzyskanej od Burmistrza ustalono, iż brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości "[...]". Odwołanie od tej decyzji wniósł E. D., reprezentowany przez matkę J. A. Odwołujący się podał, że w 2002 r. dobudował do istniejącego budynku gospodarczego szopę, która służy mu do składowania drewna i przedmiotów gospodarczych. Podniósł, iż nie miał świadomości, że na budowę tego typu obiektu potrzebne są jakieś pzowolenia pozwolenia lub zgłoszenia, ponieważ postawiona szopa nie ma fundamentów, stoi na trzech słupkach o wymiarach 20 x 20 i długości 30 cm, służących jedynie do tego, aby jej ściana zewnętrzna nie odsuwała się od budynku gospodarczego. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z "[...]" nr "[...]", po rozpatrzeniu odwołania E. D., utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił poczynione w sprawie ustalenia, które w jego ocenie uzasadniają orzeczenie nakazu rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nadto podniesiono, iż przepis ten podtrzymuje dotychczas obowiązującą zasadę, że organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odstąpienie od tej reguły będzie miało miejsce jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inwestor przed popełnieniem samowoli budowlanej, w sytuacji gdy brak jest planu, dysponuje ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków wyklucza możliwość legalizacji i nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, E. D., działający przez swoją matkę J. A. podał, iż w końcu 2003 r. pobudował drewnianą szopę o powierzchni ok. 18 m2, opartą jedną ścianą o istniejący budynek gospodarczy, bez fundamentów stałych, posadowioną na trzech słupkach betonowych służących jako oporniki zabezpieczające przed przesunięciem się ściany zewnętrznej. Skarżący podtrzymał argumentację z odwołania, twierdząc że stawiając przedmiotową szopę nie wiedział, że na jej budowę potrzebne jest pozwolenie. Był przekonany, że pozwolenie na budowę jest wymagane w przypadku budowli murowanych, które posiadają fundamenty. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W dniu 25 stycznia 2007 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe podpisane przez uczestników niniejszego postępowania: J. i J. T. oraz przez A. T., w którym podano, że skarżący posiada trzy budynki gospodarcze, w tym dwa wybudowane nielegalnie. Jeden z tych budynków został zalegalizowany, gdyż jak twierdzą E. D. skłamał podając, że ów budynek wybudował w 1991 r., gdy w rzeczywistości wybudowany został w 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić m.in. w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. Decyzja administracyjna, jako jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę, winna określać konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonej sprawy. Przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wymienia niezbędne składniki decyzji, do których zalicza się m.in. podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Przy czym podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego. Co do zasady obowiązkowym elementem decyzji administracyjnej jest również jej uzasadnienie. Z uzasadnienia tego wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Wobec tego ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystywanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Powyższe prowadzi do wniosku, iż na organie administracji publicznej nakazującym stronie rozbiórkę obiektu budowlanego ciąży szczególny obowiązek dokładnego i czytelnego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Strona powinna być bowiem świadoma tego na jakiej podstawie prawnej nałożono na nią ten obowiązek. Dokonując kontroli realizowania przez organy nadzoru budowlanego wymienionych norm prawa procesowego, Sąd stwierdził, że uchybiły one przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nakazująca skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce Nr "[...]"w "[...]" wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Rozpatrując sprawę samowoli budowlanej obowiązkiem organów jest w pierwszej kolejności ustalić czy przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego. Definicję obiektu budowlanego określają przepisy art. 3 pkt 1,2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Następnie należy ustalić kiedy dany obiekt został zrealizowany, oraz czy w świetle obowiązującego wówczas prawa jego wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ustalenia te są niezbędne do rozstrzygnięcia czy wystąpiła samowola budowlana i w jaki sposób należy ją zlikwidować, zwłaszcza, gdy skarżący ma wątpliwość czy wybudowany przez niego obiekt jest budynkiem gospodarczym. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie stosowały się do wskazanych wyżej obowiązków, o czym świadczą uzasadnienia wydanych przez te organy decyzji. Sprowadzają się one w zasadzie do stwierdzenia, że E. D. wybudował w 2002 r. budynek gospodarczy o wymiarach 3,10 x 5,90 m o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym pokrytym "onduliną", który ustawiony jest na bloczkach betonowych. Przy czym organy podnoszą, że właściciel nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie indywidualizując tego wymogu. Takie uzasadnienia decyzji są nieprawidłowe. Przede wszystkim organy nie przedstawiły prawnych argumentów, potwierdzających, że sporny obiekt jest obiektem budowlanym. Tymczasem wyjaśnienie pojęcia "obiekt budowlany" ma zasadnicze znaczenie dla wyznaczenia zakresu stosowania ustawy Prawo budowlane. Przedmiot regulacji tej ustawy został bowiem określony w art. 1 jako działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Ustawa ta nie będzie miała zatem zastosowania do wytworów działalności człowieka, których nie będzie można uznać za obiekt budowlany (tak Zdzisław Kostka w komentarzu do Prawa budowlanego, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2004, str. 12). Organy ograniczyły się do stwierdzenia, że sporny obiekt jest budynkiem gospodarczym, nie konfrontując tej tezy z legalną definicją budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem za budynek uznaje się obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie te elementy muszą wystąpić łącznie, aby dany obiekt można było uznać za budynek. W niniejszej sprawie brak jest przede wszystkim jednoznacznego stwierdzenia, że obiekt zakwalifikowany przez organy jako budynek posiada fundamenty. Innym istotnym uchybieniem omawianych decyzji jest to, że organy nie wskazały i nie omówiły przepisów prawnych, w oparciu o które doszły do wniosku, że budowa tego rodzaju obiektu wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przy czym ogólnikowe stwierdzenie, że skarżący nie posiada pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bez dokładnego wskazania która z tych form wymagana jest w tej konkretnej sprawie, czyni te decyzje wadliwymi. Reasumując stwierdzić należy, iż w obecnym stanie sprawy, wobec braku należytego uzasadnienia decyzji obu instancji Sąd nie jest w stanie ocenić ich legalności. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny wyeliminować wskazane wyżej uchybienia i rozpatrzyć materiał dowodowy w aspekcie art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ze szczególnym uwzględnieniem art. 3, art. 28, art. 29 i art. 30 wskazanej ustawy. Sąd nie mógł odnieść się do twierdzeń uczestników postępowania zmierzających do wykazania, że skarżący podał nieprawdziwą datę budowy innego obiektu, z tego względu, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wyłącznie ostateczna decyzja Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]". Zgłoszone w tym zakresie zarzuty należałoby w pierwszej kolejności przedstawić organom nadzoru budowlanego. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd podjął rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.