II OSK 890/07

Sygn. akt II OSK 890 /07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 listopada 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej ZOZ K. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1767/06 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej ZOZ K. w likwidacji na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. Wojewoda O. decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 2, art. 15 w związku z art. 1, art. 3 oraz art. 9 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), wykreślił z dniem [...] z rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę O. – Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Zespół Opieki Zdrowotnej w K.. Minister Zdrowia decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uchwałą nr [...] z [...] Rada Powiatu w K. postanowiła zlikwidować Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Zespół Opieki Zdrowotnej w K.. Postanowienie § 6 ust. 1 ww. uchwały zawierało zapis, że "zakład nie prowadzi działalności medycznej od dnia [...]." Wobec braku wniosku o wykreślenie przedmiotowego zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, Wojewoda O. postanowieniem z [...] wyznaczył termin do usunięcia uchybień w działalności zakładu poprzez podjęcie udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia w terminie 30 dni, a po bezskutecznym upływie tego terminu zakład zostanie wykreślony z rejestru. Przeprowadzona kontrola potwierdziła fakt zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych przez zakład. Organ II instancji stwierdził, że skoro Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Zespół Opieki Zdrowotnej w K. nie udziela świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej, to zaprzestanie udzielania tych świadczeń będących podstawowym zadaniem zakładów opieki zdrowotnej jest przesłanką do wykreślenia zakładu z rejestru. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli zakład opieki zdrowotnej w całym zakresie lub w części swojej działalności przestał odpowiadać wymaganiom określonym w art. 9 i 10 albo narusza przepisy ustawy lub zostało stwierdzone naruszenie przepisów o wykonywaniu zawodów medycznych, albo w sposób rażący narusza statut zakładu, organ prowadzący rejestr wyznacza termin usunięcia uchybień, a po jego bezskutecznym upływie może podjąć decyzję o wykreśleniu zakładu z rejestru w całości lub w części dotyczącej działalności nieodpowiadającej wymaganiom ustawy lub statutu, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej ZOZ K. w likwidacji, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego oraz wadliwą interpretację przepisów prawa, zwłaszcza art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W skardze strona skarżąca podniosła także, że Minister Zdrowia powołał się jedynie na treść art. 15 powyższej ustawy, natomiast nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści art. 14 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1767/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej ZOZ K. w likwidacji na decyzję Ministra Zdrowia z [...] nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie nie jest kwestionowane, że Zakład Opieki Zdrowotnej w K. nie prowadzi działalności medycznej od [...]. Zaprzestanie działalności medycznej zakładu potwierdzone uchwałą Rady Powiatu w K. z [...] oznaczało, że Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. przestał odpowiadać wymogom art. 8 i art. 10 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Ta okoliczność oraz brak zgłoszenia wniosku o wykreślenie z rejestru, w myśl art. 15 ww. ustawy obligowały organ prowadzący rejestr do wszczęcia z urzędu procedury o wykreślenie, wyznaczenia terminu usunięcia uchybień, a w konsekwencji były podstawą decyzji o wykreśleniu zakładu z rejestru. W świetle powyższego chybiony jest zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się przez organ odwoławczy do treści art. 14 ww. ustawy, który stanowi, że zakład opieki zdrowotnej obowiązany jest zgłosić organowi prowadzącemu rejestr, zamiar zaprzestania działalności z jednoczesnym wskazaniem terminu wykreślenia zakładu z rejestru (art. 14 ust. 3). Z wywodów skargi wynikałoby, że terminem wykreślenia zakładu z rejestru powinien być dzień zakończenia czynności likwidacyjnych, to jest [...]. W stanie faktycznym sprawy skutek wykreślenia zakładu z rejestru nie był zależny od złożenia oświadczenia zakładu, związanego z zamiarem zaprzestania działalności, o czym stanowi art. 14 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zaprzestanie działalności medycznej przez zakład miało miejsce od [...] i było stwierdzone obiektywnie. Dlatego materialnoprawną podstawą wykreślenia zakładu z rejestru był przepis art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który stanowi, że uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia przez organ założycielski uchwały o likwidacji (art. 43 ust. 1). Uchwała o likwidacji stanowi po upływie wskazanego terminu, podstawę do wykreślenia zakładu z dniem zakończenia jego działalności z rejestru zakładów opieki zdrowotnej (art. 43 ust. 4). W sprawie uchwała Rady Powiatu w K. z [...] nr [...] wskazała, że zakład nie prowadzi działalności medycznej od dnia [...]. Natomiast termin zakończenia czynności likwidacji ustala na dzień [...]. Uchwała stanowiła podstawę do wykreślenia Zakładu Opieki Zdrowotnej z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, po upływie 3 miesięcy od wskazanej w niej dacie o zaprzestaniu prowadzenia działalności medycznej. Zakończenie działalności medycznej nie jest tożsame z zakończeniem czynności likwidacyjnych. Ustawodawca przewidując konieczność wskazania w uchwale o likwidacji kilku dat określonych czynności, rozróżnił je i związał z nimi różne skutki. Data zakończenia działalności medycznej stanowi niewątpliwie podstawę do skreślenia zakładu z tym dniem z rejestru administracyjnego, wynika to z treści przepisów art. 43 ust. 4 ww. ustawy. Dlatego nie można utożsamiać skutków określenia daty zakończenia działalności medycznej zakładu a następnie utraty osobowości prawnej z jego likwidacją w rozumieniu art. 60 ust. 6 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 14 lipca 2005 r. (sygn. akt III CZP 34/2005). Skoro Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Zespół Opieki Zdrowotnej w K. nie udzielał świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej, to zaprzestanie ich udzielania, będące podstawowym zadaniem zakładów opieki zdrowotnej było wystarczającą przesłanką do wykreślenia zakładu z rejestru. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej ZOZ K. w likwidacji wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15, art. 43 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408) polegającą na przyjęciu, za jednoznaczne, że zaprzestanie działalności medycznej przez SP ZOZ powoduje automatycznie wykreślenie z Rejestru Zakładów Opieki Zdrowotnej, co skutkuje zastosowanie przez Sądy prowadzące KRS art. 35b ust. 9 tej ustawy oraz pominięcie treści art. 14 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że czynności likwidacji wymagają czasu, a przede wszystkim likwidowany podmiot musi zachować osobowość. Natomiast powołane przepisy art. 15, art. 15b ust. 9, art. 43, art. 60 zastosowane łącznie uniemożliwiają faktyczne prowadzenie procesu likwidacji. Wykładnia przepisów prawnych oraz ich zastosowanie powinny powodować realność przepisów ustanowionych przez ustawodawcę. Sąd nie powinien dopuścić do utrzymania w mocy decyzji, której uzasadnienie zaprzecza przepisom prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej ma to znaczenie prawne, że skarga kasacyjna musi spełniać wymagania w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw skargi kasacyjnej ani też domniemywać podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skargę kasacyjną oparto na ogólnikowym zarzucie błędnej wykładni art. 15, art. 43 oraz pominięcie zastosowania art. 14 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), która nie uwzględnia złożonego procesu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Artykuł 15 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej reguluje różne hipotetyczne stany faktyczne będące podstawą do wykreślenia zakładu opieki zdrowotnej z rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Przedmiotem zatem regulacji art. 15 tej ustawy nie jest normowanie procesu likwidacji, a wykreślenie zakładu opieki zdrowotnej z rejestru. Nie jest zatem zasadne wskazanie znaczenia regulacji art. 15 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dla czynności likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. To samo należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 43 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który normuje przesłanki materialne uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 43 ust. 1 i ust. 2) oraz skutek prawny podjęcia uchwały o likwidacji (art. 43 ust. 4). Artykuł 43 ust. 1 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej reguluje expressis verbis termin zakończenia działalności medycznej, nie reguluje natomiast terminu zakończenia likwidacji. Termin zakończenia działalności medycznej jest podstawą do wykreślenia zakładu opieki zdrowotnej z rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Termin zakończenia działalności medycznej nie zamyka procesu likwidacji. Nie zamyka też procesu likwidacji wykreślenie zakładu opieki zdrowotnej z Krajowego Rejestru Sądowego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo dokonał wykładni art. 15 w związku z art. 43 i art. 35b pkt 9 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w zakresie znaczenia dla zakończenia procesu likwidacji. Sąd w pełni prawidłowo ocenił podstawy do stosowania w sprawie art. 14 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który dotyczy innego od trybu likwidacji, trybu wprowadzenia zmian stanu faktycznego i prawnego odnoszących się do zakładu opieki zdrowotnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.