II OSK 1826/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 1009/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2007 r., sygn. akt: II SA/Łd 1009/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zw. dalej WSA, w Łodzi oddalił skargę J. S., na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w Łodzi, na podstawie art. 49 b ust. 1 w zw. z art. 49 b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał J. S. rozbiórkę kontenera blaszanego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Łodzi, przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż prowadząc postępowanie legalizacyjne dotyczące samowolnie wybudowanego kontenera postanowieniem nakazał skarżącej przedłożenie w ustawowym terminie zaświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dla tego obiektu. J. S. nie przedłożyła dokumentów, do których złożenia została zobowiązana w ustawowym terminie, wobec czego na podstawie art. 49 b ust. 3 ustawy Prawo budowlane PINB w Łodzi nakazał rozbiórkę kontenera. Po rozpoznaniu odwołania J. S., decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W złożonej do WSA w Łodzi skardze, J. S. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zwróciła uwagę na tymczasowość i brak trwałego połączenia z gruntem blaszanego kontenera. Ponownie podniosła, iż błędnie potratowano ją jako inwestora. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o oddalenie skargi. WSA w Łodzi, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2007 r., oddalając skargę uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, że ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonane przez organy nadzoru budowlanego są bezsporne a istnienia na gruncie kontenera blaszanego, ustawionego w 2005 r., nie kwestionuje nawet sama skarżąca. Sąd Wojewódzki stwierdził, że PINB w Łodzi prawidłowo uznał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dla tego rodzaju obiektu nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zachodziła natomiast konieczność dokonania przez skarżącą zgłoszenia właściwemu organowi, zamiaru jego postawienia. Wymogu powyższego skarżąca nie dopełniła. W ocenie WSA w Łodzi, PINB w Łodzi umożliwił skarżącej legalizację przedmiotowego obiektu, wydając w dniu 15 grudnia 2005 r. postanowienie nakładające określone obowiązki. Skarżąca obowiązków tych jednak nie wykonała. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 49 b ust. 1 i 3 oraz całkowite pominięcie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podała, że wobec wezwania do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, zwróciła się do Prezydenta Miasta Łodzi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 1 marca 2006 r. uzyskała odpowiedź na swój wniosek, w której została poinformowana o braku planu zagospodarowania przestrzennego oraz o tym, że niniejsza sprawa, w zakresie nałożonych wobec niej obowiązków, należy do kompetencji PINB w Łodzi. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, wobec niemożności uzyskania wymaganych dokumentów, PINB w Łodzi nie miał podstaw do żądania ich przedłożenia, a w konsekwencji do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., nakazującej rozbiórkę blaszanego kontenera. W takiej bowiem sytuacji do uznania organu administracyjnego pozostawiona jest decyzja co do wymaganych pozwoleń, uzgodnień i opinii zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca uważa, że dokonała wszystkich wymaganych przez organy nadzoru budowlanego czynności, nie było z jej strony żadnych zaniedbań, postępowała zgodnie z zaleceniami organów administracyjnych, które zgodnie z art. 9 k.p.a. zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Po wpłynięciu skargi kasacyjnej postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, w części obejmującej wyrażenie: "w dniu wszczęcia postępowania", jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wszczął w tej sprawie postępowanie i w dniu 21 września 2009 r., sygn. akt P 46/08. orzekł, że art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 , ze. zm), w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna niezależnie od sformułowania zarzutów podlega uwzględnieniu przez uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), takie też zarzuty postawiono w skardze. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Kontrolowana bowiem przez Sąd Wojewódzki decyzja administracyjna wydana została na podstawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, którego niezgodność z Konstytucją w części stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Uwzględniając treść przytoczonej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny działający w składzie orzekającym, postanowił zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera zatem normę prawną nadającą się do bezpośredniego stosowania, bez rozwinięcia ustawowego, z którą nie pozostają w sprzeczności przepisy p.p.s.a., a wręcz ją uzupełniają w zakresie, w jakim powstała luka co do sposobu postępowania sądu kasacyjnego w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej, niezawierającej w podstawach jako zaskarżone w sprawie przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności. Norma ta stanowi, że w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd i określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny). Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez pełnomocnika z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż przepisy art. 203 i następne p.p.s.a. nie stwarzają podstaw do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia w tym przedmiocie.