II SA/Rz 842/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko Własnościowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym -skargę oddala- II SA/Rz 842/06 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...].02.1989 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. postanowił oddać na 99 lat w użytkowanie wieczyste, wymienione w decyzji działki na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej z przeznaczeniem na osiedle [...]. Wnioskiem z 27 grudnia 2000 roku Pan P. F. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazując, że w kompleksie przekazanych decyzją działek znajduje się działka o nr 228, której był właścicielem , a została ona przejęta na rzecz Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia. Aktualnie stara się o jej zwrot. Decyzją z dnia [...].02.2001 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Urzędu Miasta [...]z dnia [...] lutego 1989 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja, stwierdzenia nieważności której domagał się P. F., uchylona została wcześniej decyzją z [...] grudnia 2000 roku sygn. [...]. Zagadnienie sprowadza się więc do relacji pomiędzy przepisem art. 156 i 162 § 2 k.p.a. Organ postawił tezę, że uchylenie decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. nie uniemożliwia stwierdzenia nieważności decyzji uchylonej. Stwierdzenie nieważności skutkuje ex tunc , zatem decyzja wydana w tej materii orzeka o decyzji w chwili jej wydania. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie dotyczy dnia [...] lutego 1989 roku. Natomiast decyzja uchylająca na podstawie art. 162 § 2 skutkuje ex nunc, ma więc charakter konstytutywny, a to pociąga skutki od chwili jej uchylenia. Dla strony nie są to skutki obojętne i ich rozróżnienie w rozumieniu Kolegium posiada dużą doniosłość prawną. Z tego powodu Kolegium przyjmuje, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która wcześniej została uchylona jest możliwe i dopuszczalne , o ile decyzja ta posiada wady wskazane w art. 156 §1 k.p.a. Ten swoisty zbieg dwóch trybów weryfikowania decyzji jest zjawiskiem pozornym albowiem przedmiot obu postępowań jest różny, choć zawarty w jednej decyzji. Dokonana przez Kolegium analiza przepisów doprowadziła do wniosku , że decyzja z [...] lutego 1989 roku wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopuszczały przekazanie nieruchomości państwowej na cel związany z budownictwem mieszkaniowym. Cel ten powinien wynikać wprost z decyzji o przekazaniu. Art. 22 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. ( Dz. U. Nr 22 z 1985 r. poz. 99 ze zm.) stanowi, że spółdzielniom mieszkaniowym grunty mogą być oddane do realizacji ich ustawowych zadań oraz służące zaspokojeniu ich potrzeb. Rozwinięciem tego przepisu jest § 22 ust.8 rozporządzenia RM z 16 września 1985 roku (Dz. U. Nr 14 poz. 75 z 1989 ),który nakładał na spółdzielnię , jako wnioskodawcę, obowiązek wykazania we wniosku uzasadnienia celu , na który ma być wykorzystana nieruchomość , przy czym cel ten powinien wynikać z dołączonych dokumentów stwierdzających zgodność realizacji inwestycji bądź zamierzonego sposobu korzystania z gruntu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji występowania o grunt przez Spółdzielnię, dokumentami takimi powinna być decyzja ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji. Decyzja z [...] lutego 1989 odwołuje się w pkt.3 do prawomocnej decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w R. z [...] lutego 1985 r. [...] zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla [...]. Decyzja ta w dniu wydania decyzji z [...] lutego 1989 nie istniała w obrocie prawnym , bowiem upłynął termin jej ważności. /zaświadczenie Prezydenta Miasta z 19.02. 2001 stwierdzające, że decyzja ta wygasła z dniem 1 kwietnia 1987/.W tej sytuacji Kolegium przyjęło, że brak decyzji ustalającej warunki i miejsce realizacji inwestycji w dniu wydania decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości pod osiedle [...] jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem brak jest w tej dacie celu dla którego przekazanie miało nastąpić. Taki stan pozostawał w sprzeczności z przepisem art. 232 i 233 k.c. i faktem, że użytkowanie wieczyste jest prawem celowym. Stwierdzając nieważność decyzji Kolegium rozważało treść przepisu art. 156 § 2 k.p.a. i przyjęło , że w sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych. Wprawdzie na podstawie decyzji z [...] lutego 1989 zawarto akt notarialny, ale fakt ten nie eliminuje możliwości kwestionowania jego ważności , a w przypadku skutecznej akcji przeciwko aktowi, uregulowania przez Spółdzielnię stanu prawnego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 o spółdzielniach mieszkaniowych( Dz. U. Nr 4 poz. 27). Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko –Mieszkaniowa złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że na terenie działek przekazanych jej w użytkowanie wieczyste wybudowano domy dla 600 rodzin i wyrażając obawy o stan prawny, jaki będzie miał miejsce w związku z przejęciem gruntu z powrotem na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 roku , Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2001 roku. W jej uzasadnieniu wskazano ,że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Brak decyzji ustalającej warunki i miejsce realizacji inwestycji , w dniu wydania decyzji o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste nieruchomości, stanowi rażące naruszenie prawa, brak jest bowiem w tej dacie celu, dla którego przekazanie miało nastąpić. Wnioskiem z 6 lutego 2006 Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji, jako podstawę wniosku wskazując art. 145 §1 pkt.5 k.p.a. Wskazano, że pracownik Spółdzielni, kompletując dokumentację do innej sprawy, w dniu 30 stycznia 2006 roku odnalazł wniosek Spółdzielni z dnia 15 września 1986 roku w sprawie przekazania w wieczyste użytkowanie na rzecz Spółdzielni terenu na osiedlu "[...]" .Odnaleziony dokument istniał w dniu wydania decyzji , jednakże nie był znany organowi , który wydał decyzję. Dokument przedstawiony został Zarządowi Spółdzielni w dniu 6 lutego 2006 roku .Zdaniem wnioskodawcy spełniona została przesłanka z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 roku [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 149§1 i 2oraz art.150 § 1 k.p.a. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją SKO z [...].04.2001 nr [...], uznając, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt.1 k.p.a. oraz art. 1 ust.1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych / Dz. U. Nr 79 poz. 856 z 2001 r/ , decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] odmówiło uchylenia decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2001 roku sygn. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja z dnia [...] lutego 1989 roku wydana została na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 13 lutego 1989 roku. Oznacza to, że odnaleziony przez pracownika Spółdzielni wniosek z dnia 15 września 1986 roku o wieczyste użytkowanie nie ma znaczenia dla toczącego się postępowania. Dodać należy, że nieruchomości wymienione we wniosku z 1986 roku stanowiły do końca 1988 roku własność osób prywatnych. Organ dodał, że pismem z 21 kwietnia 2006 roku Z. K. wniosła o dopuszczenie jej do postępowań wszczętych przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Wykazała ona, że toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego dotyczącego nieruchomości nr 219/2, która była przedmiotem decyzji z [...] lutego 1989 roku. Skład orzekający uznał, że postępowanie dotyczy interesu prawnego Pani Z. K. i uznał ją za stronę postępowania. Z decyzją SKO nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa, która w dniu 29 czerwca 2006 roku wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła ,że wniosek z 15 września 1986 był złożony w czasie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego 1985 roku, a dodatkowo – że fakt, że toczy się postępowanie o unieważnienie umowy wieczystego użytkowania nie ma w sprawie znaczenia. Po rozpatrzeniu wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku [...] utrzymało w mocy decyzją tego organu z [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie znalazł podstaw do weryfikacji decyzji . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko Własnościowa wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podtrzymała zarzut, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 1989 roku toczyło się na wniosek z 15 września 1986 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko Mieszkaniowa, we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2001 roku, [...], wskazała przepis art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją , jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji , nie znane organowi, który wydał decyzję. Jako taki dowód Spółdzielnia wskazała odnalezione w dniu 30 stycznia 2006 roku pismo- wniosek Spółdzielni z dnia 15 września 1986 roku znak [...] w sprawie przekazania wieczyste użytkowanie na jej rzecz terenu na osiedlu "[...]". Zdaniem skarżącej odnaleziony dokument ma decydujące znaczenie dla przedmiotowej sprawy i dowodzi, że w chwili składania wniosku o przekazanie działek w wieczyste użytkowanie, istniała w obrocie prawnym decyzja ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że odnalezienie dokumentu nie stanowi istotnej okoliczności dla sprawy. Decyzja z dnia [...] lutego 1989 roku, której nieważność stwierdziła decyzja SKO z [...] lutego 2001 roku [...] utrzymana następnie decyzją z [...] kwietnia 2001 [...], wyraźnie wskazuje, że wydana została na wniosek z dnia 13 lutego 1989 roku . W tym dniu nie istniała w obrocie prawnym decyzja z [...] lutego 1985 roku [...] Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego UM [...] zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla [...]. Decyzja UM w R. z [...] lutego 1989 roku wymienia m.in. działkę 228, której właścicielem był P. F. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 1988 roku UM w R. orzekł o wywłaszczeniu tej nieruchomości na rzecz Państwa. Wynika z tego, że decyzja z [...] lutego 1989 roku nie mogła być wydana w wyniku wszczęcia postępowania z wniosku z 15 września 1986 roku ,jeżeli właścicielami nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste w 1989 roku, były do 1988 roku osoby prywatne. Sąd zauważa, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie wyczerpuje w pełni wymagań stawianych przez przepis art. 107 k.p.a., niemniej organ odwołał się do uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji z [...] czerwca 2006 roku SKO [...], które wyczerpująco odpowiada na stawiane zarzuty. Sąd uznał, że okoliczność ta nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę , Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego skargę oddalił w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.