I OSK 935/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lasów Państwowych Nadleśnictwa J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2007r. sygn. akt I SA/Wa 1840/06 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Lasów Państwowych Nadleśnictwa J. na rzecz Gminy L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1840/06 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy i ocenę prawną: Wojewoda M. decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w L. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że według wypisu z ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stanowiła las, zaś sprawy lasów regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) oraz ustawa z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, państwowe lasy i grunty leśne stanowią państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawuje Minister Leśnictwa. Wojewoda powołał się również na negatywne w sprawie komunalizacji przedmiotowej działki stanowisko Nadleśnictwa J. wyrażone w piśmie z dnia 27 czerwca 2005 r., w którym wskazano, że nieruchomość znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa J., wobec czego nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy L.. Na skutek odwołania Gminy L. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] stwierdzając w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny, iż przedmiotowa nieruchomość jako stanowiąca grunt leśny nie podlega komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż była wyłączona z komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Administrowane przez Lasy Państwowe mienie służyło bowiem wykonywaniu zadań publicznych należących do ministra właściwego w sprawach leśnictwa. Na decyzję ostateczną Gmina L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że od dnia nabycia na własność Skarbu Państwa nieruchomość znajdowała się we władaniu Urzędu Miejskiego w L., nigdy nie należała do Państwowego Gospodarstwa Leśnego, a po utworzeniu gmin w 1990 r. nieruchomość była we władaniu skarżącej gminy. Z uwagi na fakt, że sporna działka nigdy nie należała do jednostki organizacyjnej Lasy Państwowe, odmowa stwierdzenia nabycia jej własności przez Gminę L. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, w ocenie skarżącej gminy, narusza prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2007r., sygn. akt I SA/Wa 1840/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...] Sąd wskazując na przepisy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż - generalnie - organ prawidłowo dokonał oceny, że grunty leśne wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ w dacie jej wejścia w życie obowiązywała ustawa o państwowym gospodarstwie leśnym, zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji rządowej; to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlega komunalizacji. Jednak, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, istotą rozpatrywanej sprawy jest ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną i w związku z tym w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. W tej kwestii, w ocenie Sądu, organy obu instancji orzekające w sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż jak wynika z akt sprawy, dokumentem, w oparciu o który organy obu instancji przyjęły, że sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny, są dwa wypisy z ewidencji gruntów sporządzone według stanu na dzień 16 listopada 2001 r. oraz na dzień 11 lipca 2003r. Tymczasem zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy o komunalizację mienia jest stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r., co w rozpoznawanej sprawie jest tym bardziej istotne, że według karty ewidencyjnej opisującej stan na dzień 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił niezabudowaną działkę budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił także, że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika jedynie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, bez opisu sposobu przeznaczenia i korzystania z nieruchomości. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że określenie charakteru przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. jest zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia. W ocenie Sądu, nie sposób również nie dostrzec, że sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 34 dekretu z dnia 6 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), to jest jako majątek opuszczony. Według odpisu z księgi wieczystej Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości w drodze zasiedzenia, wobec czego zachodzi pytanie, czy nieruchomość nie została przejęta w trybie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, bo nie stanowiła gruntu leśnego, czy też zachodziły inne okoliczności uniemożliwiające takie przejęcie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. z siedzibą w J. wnosząc o jego zmianę przez oddalenie skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jako podstawę kasacji wskazano art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna działka bezsprzecznie stanowiła własność Skarbu Państwa i według wypisu z ewidencji gruntów stanowiła las. Z uwagi na to, iż ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach wprowadziła obowiązek przekazywania gruntów leśnych Skarbu Państwa w zarząd jego jednostek organizacyjnych, tj. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, przedmiotowy grunt przeszedł z mocy prawa w zarząd Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J.. Nadleśnictwo J. nabyło zatem zarząd przedmiotową nieruchomością zgodnie z prawem, a grunt ten nigdy nie został wyłączony z produkcji leśnej. Miasto L. wszczęło natomiast postępowanie mające na celu stwierdzenie, iż nieruchomość została z mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. skomunalizowana, dopiero w 2005 roku, nie wykazując do tego czasu zainteresowania przedmiotową nieruchomością. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności faktycznych, a przede wszystkim tego, że nieruchomość stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. grunt leśny, co zostało dostatecznie wykazane. Podniesiono także, iż w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w drodze zasiedzenia, a nie w drodze przejęcia na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1645r. Nr 4, poz. 160), bowiem ani ustawa komunalizacyjna z dnia 10 maja 1990 r., ani ustawa o lasach z dnia 28 września 1991 r., nie uzależniają przekazywania gruntów państwowych od formy ich nabycia. Obie ustawy stanowią, iż zarówno "mienie państwowe" jak też "lasy stanowiące własność Skarbu Państwa" odnoszą się do własności Skarbu Państwa. Bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż na dzień 27 maja 1990r. sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną, bowiem pojęcie "las" nie oznacza wyłącznie powierzchni zadrzewionej i zakrzewionej, ale las to także budynki i budowle wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Zwrócono również uwagę na szczególną ochronę lasów jako dobra ogólnonarodowego, w związku z czym Nadleśnictwo J. jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych zobligowana jest do użycia wszystkich dostępnych środków formalnych w celu nieuszczuplania jego areałów oraz najwyższej staranności w zarządzaniu zasobami leśnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach podniesionego w skardze zarzutu. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy Sąd pierwszej instancji dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) przez błędną wykładnię tych przepisów oraz art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444) przez ich niewłaściwe zastosowanie. Rozpoznając pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż jest on bezzasadny. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy komunalizacyjnej. Wskazując na podstawę prawną zaskarżonej decyzji - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd podzielił - co do zasady - stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ w dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlega komunalizacji. Należy zwrócić uwagę, że na rozstrzygnięcie zaskarżonym wyrokiem sprawy komunalizacyjnej zasadnicze znaczenie miała jednak nie wykładnia przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. lecz naruszenie przez orzekające w sprawie organy administracji przepisowi art. 77 § 1 Kpa. wskutek niewyjaśnienia w świetle zgromadzonych dokumentów, czy przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną i czy w związku z tym wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Natomiast jest poza wszelką wątpliwością, że dla rozstrzygnięcia o spełnieniu bądź niespełnieniu przesłanek komunalizacji z mocy prawa wyjaśnienie stanu prawnego oraz charakteru i przeznaczenia gruntów na dzień 27 maja 1990 r. jest niezbędne. W świetle powyższego zarzut błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy komunalizacyjnej jest więc nie tyle bezzasadny, co bezprzedmiotowy, gdyż Sąd pierwszej instancji podzielił prezentowane przez organy administracji orzekające w sprawie rozumienie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem powołanych przepisów Sąd pierwszej instancji nie stosował i nie mógł ich stosować. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, zgodnie z jej art. 82, weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r., a zatem - stosownie do zasady lex retro non agit – jej przepisy nie mogą mieć zastosowania do komunalizacji z mocy prawa, która nastąpiła w dniu 27 maja 1990 r. Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nietrafne, należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.