IV SA/Wa 2302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Łukasz Pilip, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 440 zł (słownie czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 roku, Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych założenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] J. zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w J. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 roku, Nr [...] Główny Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu zażaleń wniesionych przez J. G. i W. R. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] listopada 2005 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że raport oddziaływania na środowisko opracowany został przez E. S. i R. B. pracowników firmy S.. Z kolei pełnomocnikiem inwestora jest S. F. również będący pracownikiem firmy S., który złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji na środowisko. Raport oddziaływania na środowisko jest elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Przepisy nie określają, kto powinien być autorem raportu, jednakże uznać należy, iż winna być to osoba posiadająca wiadomości specjalne. Jest to dowód w sprawie, a tym samym mają do niego zastosowanie przepisy kpa, w tym art. 84 kpa. Oparcie rozstrzygnięcia na raporcie sporządzonym przez wymienione wyżej osoby, zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, narusza zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 24, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 kpa i świadczy o wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego działanie w imieniu inwestora świadczy o tym, że zarówno osoba działająca z upoważnienia jak i opracowująca raport pozostawała z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jej prawa i obowiązki. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła P. Spółka z o.o. podnosząc zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż raport oddziaływania na środowisko nie opowiada ustawowym wymogom zawartym w tej ustawie oraz zarzut naruszenia art. 84 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że autor raportu jest biegłym w rozumieniu przepisów kpa i ma do niego zastosowanie art. 24 kpa. Zdaniem skarżącej Spółki ustawa Prawo ochrony środowiska idzie śladem praktyki jaka ma miejsce w Unii Europejskiej i likwiduje wymóg wykonywania oceny oddziaływania na środowisko przez biegłych. Nie ma żadnych ograniczeń podmiotowych, co do tego, kto może wykonać raport oddziaływania na środowisko. Sporządzający raport nie muszą być urzędowo uprawnionymi rzeczoznawcami, ekspertami lub biegłymi. Skarżąca Spółka stwierdziła, iż działała w zaufaniu do urzędowego pisma Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2006 roku ([...]), w którym wskazano, iż autor raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Prawo powołania biegłego przysługuje wyłącznie organowi administracji i może nastąpić tylko w trakcie toczącego się postępowania dowodowego. Tymczasem raport oddziaływania na środowisko jest integralną częścią wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność jego sporządzenia wynika albo z mocy samej ustawy albo z postanowienia organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanego w trybie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ustawa ta nie określa żadnych wymagań w stosunku do osób sporządzających raport. Może więc to być zarówno wnioskodawca jak i inna osoba fizyczna albo prawna działająca na zlecenie wnioskodawcy. Nadto skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 10 kpa poprzez pozbawienie jej czynnego udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 84 kpa oraz art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Zdaniem Sądu zgodzić należy się z poglądem Głównego Inspektora Sanitarnego, iż w stosunku do osób opracowujących raport oddziaływania na środowisko należy stosować przez analogię przepisy kpa dotyczące biegłych. Wprawdzie obowiązujące przepisy prawa nie zawierają wprost wymogu, by raport był sporządzony przez biegłego, jednakże rodzaj informacji jakie muszą być zawarte w raporcie świadczy o tym, że winna go sporządzić osoba posiadająca wiadomości specjalne z dziedziny rożnych dziedzin techniki oraz z dziedziny ochrony środowiska. Biegłym jest nie tylko osoba wpisana na listę biegłych, lecz każda osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną z określonej dziedziny. Osoba sporządzająca raport oddziaływania na środowisko nie jest powoływana przez organ administracji w trybie określonym w kpa jednakże nie oznacza to, iż osoba taka nie powinna być traktowana tak jak biegły. Obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko wynika bądź wprost z przepisów prawa bądź z orzeczenia wydanego przez organ administracji. Z kolei obowiązek ustalenia osób, które sporządzą raport jak również obowiązek dostarczenia raportu organom administracji ciąży na inwestorze. Zdaniem Sądu jest to uproszczony sposób nadania osobom sporządzającym raport oddziaływania na środowisko statusu biegłego, stanowiący odstępstwo od zasady, iż biegły jest powoływany przez organ administracji w toku toczącego się postępowania administracyjnego. Zarówno ustawowy wymóg sporządzenia raportu jak i wymóg wynikający z orzeczenia organu administracji ma na celu dostarczenie organom administracji materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Nie sposób uznać, iż raport jest dokumentem prywatnym, w sytuacji gdy wymóg jego sporządzenia wynika z ustawy lub z orzeczenia organu administracji. Z pewnością raportu nie można uznać za taki dowód jak zeznania świadka lub oględziny. Są to dowody rodzajowo odmienne od raportu. Z kolei uznanie, iż raport jest innego rodzaju dowodem z dokumentu niż opinia, byłoby zdaniem Sądu, sztucznym wyodrębnieniem nowego rodzaju dowodu. Wyodrębnienie takie jest zbędne, w sytuacji, gdy raport posiada wszelkie cechy opinii. Powyższe argumenty również przemawiają za tym, że osoba sporządzająca raport powinna być traktowana jak biegły. Skoro osoba sporządzająca raport oddziaływania na środowisko winna być traktowana jako biegły, to mają do niej zastosowanie, przez analogię, przepisy kpa dotyczące biegłych. Zgodnie z treścią art. 84 kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 kpa. Główny Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu postanowienia stwierdza, iż w toku postępowania naruszone zostały art. 84 kpa oraz art. 24 kpa, przy czym nie wskazuje, który konkretnie punkt tego przepisu został naruszony. Z użytego przez organ odwoławczy sformułowania, iż osoba opracowująca "raport pozostawała z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jej prawa i obowiązki" wskazuje, że zdaniem organu odwoławczego naruszony został art. 24 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 84 kpa. Zgodnie z treścią wymienionych wyżej przepisów biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu taka sytuacja nie występuje. Z ustaleń organu odwoławczego wynika jedynie, że autorzy raportu oraz pełnomocnik inwestora zatrudnieni są w tej samej firmie. Nie można zdaniem Sądu zgodzić się z poglądem Głównego Inspektora Sanitarnego, iż między pełnomocnikiem inwestora, a autorami raportu istnieje stosunek prawny, który mógłby mieć wpływ na prawa lub obowiązki biegłych. Jest to stwierdzenie zbyt daleko idące. Z faktu zatrudnienia pełnomocnika inwestora oraz osób sporządzających raport w tej samej firmie nie można wyprowadzić wniosku, iż między autorami raportu, a inwestorem istnieje stosunek prawny skutkujący koniecznością wyłączenia osób sporządzających raport w oparciu o przepis art. 24 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 84 kpa. Biegły podlega wyłączeniu w sprawie, w której w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w art. 24 pkt 2 i 3 kpa czyli małżonek biegłego, krewni i powinowaci biegłego do drugiego stopnia oraz osoby związane z biegłym z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Tymczasem jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy jedyne powiązanie jakie występuje między osobami sporządzającymi raport, a pełnomocnikiem inwestora, to praca tych osób w tej samej firmie. Tego typu okoliczność nie może być zaliczona do przesłanek wyłączenia biegłego wymienionych w art. 24 § 1 pkt. 1 do 7 kpa. Nie może być również podstawą do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji okoliczność, iż Z. F. działa jako pełnomocnik inwestora i jest związany z inwestorem stosunkiem prawnym pełnomocnictwa. Tego typu argument jest niezrozumiały, gdyż jest oczywistym, że pełnomocnik inwestora jest związany z inwestorem i jest to sytuacja przez prawo dopuszczalna. Raport oddziaływania na środowisko nie powinien więc być odrzucony przez organ odwoławczy jako niedopuszczalny dowód, tylko oceniony merytorycznie pod kątem jego przydatności jako dowodowej w sprawie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa stwierdzić należy, iż organ odwoławczy upatrywał naruszenia tychże przepisów w uznaniu przez organ pierwszej instancji za dowód w toczącym się postępowaniu raportu sporządzonego przez osoby, które podlegały, zdaniem organu odwoławczego, obligatoryjnemu wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 kpa. W sytuacji, gdy jak to zostało wyżej wykazane zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 kpa był bezpodstawny nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zarzut skarżącej Spółki, iż działała ona w zaufaniu do urzędowego pisma Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2006 roku ([...]), w którym wskazano, iż autor raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 kpa nie może być podstawą uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wykładnia przepisów prawa dokonana przez Ministra nie ma mocy powszechnie obowiązującej i Sąd nie jest nią związany. Strona postępowania, która stosuje się do takiej wykładni, nie nabywa prawa do tego, by Sąd interpretował przepisy prawa w sposób zgodny z taką wykładnią. Zarzut skarżącej Spółki naruszenia art. 10 kpa poprzez pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu, zdaniem Sądu, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Skarżąca Spółka w uzasadnieniu skargi nie wskazała na czym miałoby polegać to naruszenie zaś analiza akt sprawy dokonana przez Sąd z urzędu nie daje podstaw do formułowania tego typu zarzutu. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.