II OW 55/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 października 2006 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Mazowieckim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatu samochodowego w pasie terenu zarezerwowanym pod autostradę postanawia: wskazać, jako organy właściwe do uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatu samochodowego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym M., gmina W., Marszałka Województwa Mazowieckiego i Wojewodę Mazowieckiego. Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 19 października 2006 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jaki zaistniał pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego na tle tego, który z ww. organów jest właściwy do uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatu samochodowego (mechanika i elektromechanika pojazdowa) na terenie działki nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym M. , gmina W. Przedmiotowa działka, jak wynika z akt sprawy, zgodnie z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W., położona była w pasie terenu rezerwowanym pod projektowaną autostradę A2. W związku z powyższym Wójt Gminy W. pismem z dnia 12 maja 2005 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej powołanej jako ustawa o planowaniu, wystąpił do Marszałka Województwa Mazowieckiego o uzgodnienie projektu ww. decyzji. Marszałek Województwa Mazowieckiego postanowieniem z dnia 9 czerwca 2006 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 i art. 106 § 5 kpa, uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i i przekazał sprawę Wojewodzie Mazowieckiemu jako organowi właściwemu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia między innymi wskazano, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z marszałkiem województwa w zakresie zadań samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy jedynie w odniesieniu do terenów przeznaczonych na cel w planach miejscowych, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Działka nr ew. [...] położona jest na terenie wyznaczonym pod projektowaną autostradę A2, zgodnie z planem obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. Autostrada A2 jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, została umieszczona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego - uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr [...] z dnia 7 czerwca 2004 r. Zadania w zakresie budowy autostrad są zadaniami rządowymi a zatem zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu, uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych należy do wojewody, a nie do marszałka województwa. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, powołane powyżej przepisy dotyczą wymogu uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy zarówno przez wojewodę w zakresie zadań rządowych, jak i marszałka województwa w zakresie zadań samorządu województwa. Każdy z organów wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu, powinien zająć odrębne stanowisko w zakresie swoich kompetencji. Kompetencje marszałka województwa w tym przypadku obejmują uzgodnienie w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, określonych w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Mazowieckiego. Marszałek Województwa jest więc zobowiązany zająć stanowisko w sprawie, niezależnie od stanowiska wojewody. Stwierdzenie zawarte w postanowieniu Marszałka Województwa Mazowieckiego, że "zadania w zakresie budowy autostrad są zadaniami rządowymi", nie ma uzasadnienia w kontekście art. 48 ustawy o planowaniu. Marszałek Województwa Mazowieckiego w odpowiedzi na wniosek Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podtrzymuje swoje stanowisko, zajęte w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2006 r., a ponadto wywodzi. Wymóg uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy ma miejsce jedynie w przypadku kolizji projektowanych warunków zabudowy z ponadlokalną inwestycją celu publicznego, zapisaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy ciąży obowiązek stwierdzenia, czy taka kolizja ma miejsce. W przypadku stwierdzenia braku takiej kolizji, nie ma obowiązku uzgodnienia projektu decyzji z żadnym z organów wymienionych w art. 53 ustawy o planowaniu. W przypadku stwierdzenia takiej kolizji, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy musi też ustalić, który z organów wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu, jest rzeczowo właściwy w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska Wojewody Mazowieckiego, że każdy z organów wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu, jest zobowiązany do uzgodnienia projektu decyzji w zakresie swoich kompetencji, jest nie do przyjęcia z uwagi na wymóg przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy. Powyżej powołany przepis, w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego odsyła łącznie do przepisów art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi o "inwestycjach celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym", a więc zakresem swym obejmuje inwestycje stanowiące zarówno zadania rządowe, jak i samorządowe. Drugi z przepisów dotyczy wyłącznie zadań rządowych. Tym samym wojewoda na gruncie obydwu przepisów jest właściwy do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozstrzygając spór kompetencyjny, czyni to w oparciu o ściśle określony stan prawny i stan faktyczny, wynikające z akt danej konkretnej sprawy, w której wpłynął wniosek o rozstrzygnięcie sporu. Tak więc orzeczenia rozstrzygającego spór kompetencyjny, nie można traktować jako orzeczenia abstrakcyjnego, ustalającego obowiązującą wykładnię określonego przepisu prawa. Nie wyklucza to jednak sytuacji, w których konkretne orzeczenie Sądu rozstrzygające spór kompetencyjny, może stać się wskazówką, wzorem, przykładem dla innych organów administracji publicznej, które znajdą się w podobnej sytuacji. Analizując przedstawiony wniosek, należy zgodzić się z większością rozważań organów będących w sporze, chociaż nie można podzielić niektórych wniosków końcowych zawartych w pismach Marszałka Województwa Mazowieckiego. Dokonując wykładni przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu należy wziąć pod uwagę również przepisy art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 tej ustawy i wówczas okazuje się, że przepisy te dotyczą zadań rządowych i zadań samorządowych o znaczeniu ponadlokalnym, służących realizacji inwestycji celu publicznego. Bezspornym jest, że działka nr ew. [...], której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, przedstawiona przez Wójta Gminy W. do uzgodnienia, położona jest na terenie przeznaczonym w planach, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r., pod budowę autostrady A2. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) autostrady są zaliczane do dróg krajowych, drogi krajowe zaś stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2a ust. 1 ww. ustawy). Minister właściwy do spraw transportu jest naczelnym organem administracji państwowej właściwym w sprawach przygotowania, budowy i eksploatacji autostrad działających przy pomocy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (art. 2 w związku z art. 21 ust. 1, art. 25, art. 26, art. 27 i art. 61 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 oraz art. 17, 18 i 19 ustawy o drogach publicznych. Należy zgodzić się z poglądem Marszałka Województwa Mazowieckiego, wyrażonym w odpowiedzi na wniosek Wojewody Mazowieckiego (pismo z dnia 15 grudnia 2006 r.), że zwrotu "w zakresie zadań rządowych", użytego w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu, nie należy utożsamiać z zakresem pojęcia "programu zawierającego zadania rządowe", występującego w art. 48 tej ustawy. Inaczej mówiąc z faktu niezamieszczenia danego przedsięwzięcia (inwestycji) w "programie", o którym mowa w ww. art. 48 ustawy o planowaniu, nie można wnioskować, że to przedsięwzięcie (budowa autostrady), nie znajduje się "w zakresie zadań rządowych" w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu, gdyż to wynika z innych przepisów powołanych wcześniej, jak np. ustawa o drogach publicznych, ustawa o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Poza tym za takim rozumieniem "zadań rządowych" i zakresem odesłania do art. 48 w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu, przemawia jeszcze inna okoliczność. Należy zwrócić uwagę, że odesłania do art. 48 ust. 1 zawarte w przepisach: art. 10 ust. 2 pkt 7, art. 11 pkt 4 i 7, art. 12 ust. 3, art. 39 ust. 4, art. 41 ust. 1 pkt 7 i art. 47 ust. 3 ustawy o planowaniu, odnoszą się do "programów", o których mowa w art. 48 ust. 1 tej ustawy. Tymczasem odesłanie zawarte w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu, dotyczy zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48. Z kolei żaden z organów będących w sporze nie twierdzi też, że budowa autostrady A2 należy do zadań samorządowych, co by prowadziło do wniosku, że inwestycja ta nie leży w zakresie zadań rządowych ani samorządowych. Tymczasem trzeciej możliwości już nie ma. Nie ma jednak chyba wątpliwości, że budowa autostrady A2 jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i z tego tytułu została zamieszczona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego - Uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 65/2004 z dnia 7 czerwca 2004 r. Jednak nie można zapominać, że tego typu inwestycje, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu, umieszcza się w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, jeżeli wcześniej zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością (ust. 5 ww. przepisu). Za taki dokument w rozumieniu powyższego przepisu należy uznać rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych ( Dz. U. Nr 128, poz. 1334) w załączniku do którego, została ujęta autostrada A2 i ustalony jej przebieg. Nie ma więc chyba wątpliwości, że powyższy akt normatywny, stanowiący akt wykonawczy do ustawy do ustawy o drogach publicznych, obowiązuje organy administracji rządowej jaki i samorządowej. Z powyżej przedstawionych względów, mając na uwadze powołane wcześniej regulacje prawne, należy wskazać jako organy właściwe do uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatu samochodowego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym M., gmina W. - Marszałka Województwa Mazowieckiego i Wojewodę Mazowieckiego (art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).