II SA/Bd 230/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak, Protokolant Arkadiusz Skomra, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Emilii i Dariusza B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę II SA/Bd 230/05 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. postanowieniem z dnia [...] 2004r., nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016r. ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Emilii B. o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych przy wykańczaniu stanu surowego zamkniętego dokonanej dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego położonego w K. gmina Z., ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 30.000 zł. Kwota opłaty legalizacyjnej, jak wynika z postanowienia stanowi, stosownie do art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, iloczyn pięćdziesięciokrotności stawki opłaty (s = 300 zł x 50), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k=2) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w=1). Wymienione współczynniki określa załącznik do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. 80 poz. 718), a zgodnie z art. 2 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93 poz. 888) w zakresie stawki opłaty (s) zastosowano przepisy dotychczasowe, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. ( Dz. U. Nr 120 poz. 1132), w którym ustalono ją na 300 zł ( aktualnie wynosi ona 500 zł - art. 59 f ust. 2 prawa budowlanego). Na powyższe postanowienie Dariusz i Emilia B. złożyli zażalenie, w którym podnieśli, iż dobudowa przybudówki - wiatrołapu, będąca przedmiotem postępowania, wykonana została w 1999r. przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Nieruchomość ta z rozpoczętą dobudową do budynku mieszkalnego została w drodze licytacji przejęta przez nowego właściciela na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] 2001r. bez żadnych wskazań co do nielegalnej dobudowy. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] 2003r. przedmiotowa nieruchomość została sprzedana synowi skarżących - Patrykowi, również bez żadnych warunków i zobowiązań co do rozpoczętych robót w postaci przybudówki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] 2004r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż na rozpoczęcie w 1999r. rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego nie posiadano wymaganego pozwolenia, czym naruszono art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W związku z powyższym w dniu [...] 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na Dariusza i Emilię B., jako opiekunów prawnych małoletniego syna Patryka będącego właścicielem zabudowanej nieruchomości, obowiązku wykonania określonych czynności mających na celu legalizację samowoli budowlanej. Po dostarczeniu przez stronę wymaganych dokumentów, organ I instancji wydał postanowienie dotyczące ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie to zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i dlatego też brak jest podstaw do jego uchylenia. Z uwagi na podniesione w zażaleniu zarzuty odnośnie kolejnych zmian stanu własności przedmiotowej nieruchomości, organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalił, iż w trakcie podjęcia samowoli budowlanej w 1999r. współwłaścicielami nieruchomości byli Dariusz B. i jego matka Anna B. Następnie w grudniu 2001r. - części nieruchomości należąca do Dariusza B. została zlicytowana na rzecz Stanisława Ś., natomiast właścicielem pozostałej części nadal była Anna B. Aktem notarialnym z dnia [...] 2003r. cała nieruchomość została darowana małoletniemu Patrykowi B., którą w jego imieniu przyjęli rodzice Dariusz i Emilia B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 548 § 1 kodeksu cywilnego, na stronę kupującą przechodzą korzyści i ciężary związane z rzeczą, stąd organ I instancji słusznie uznał odwołujących się za właściwego adresata swego postanowienia. Dodatkowo podniósł, iż organy zajmujące się sprzedażą działki i zmianą jej właścicieli nie mają obowiązku rozstrzygać w przedmiocie dokonanej samowoli budowlanej, gdyż należy to do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Emilia i Dariusz B. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jego uchylenie. Wyżej wymienieni zarzucili, iż z obrazą art. 10 kpa organ odwoławczy nie wyznaczył im terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Podnieśli także, iż naruszono art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez sformułowanie niesłusznego, poglądu iż nieruchomość należąca do małoletniego Patryka B. wymaga zalegalizowania poprzez opłatę legalizacyjną w sytuacji, gdy za pośrednictwem swych opiekunów prawnych, to jest skarżących otrzymał ją w formie darowizny bez jakichkolwiek ciężarów i obciążeń podatkowych od babci Anny B. Przejęcie wraz z darowizną przez małoletniego ciężarów, a więc również obowiązku uiszczenia powyższej opłaty, na co powołał się organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia przytaczając treść art. 548 KC, zdaniem odwołujących się nie miało miejsca, gdyż inwestorami samowolnej rozbudowy rozpoczętej w 1999r. był Dariusz B. - ówczesny współwłaściciel - udziału w nieruchomości, który to udział nabył w sposób pierwotny w 2001r. w drodze licytacji bez żadnych obciążeń Stanisław Ś. i sprzedał go w takim też stanie Annie B. - pozostającej współwłaścicielką reszty nieruchomości (1/2 części) i nie mającej nic wspólnego z rozbudową części domu zajmowanej przez syna Dariusza. Nigdy też Anna B. nie została uznana przez organ za stronę postępowania dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej, a obdarowując wnuka nie mogła przekazać razem z nieruchomością obciążenia, do którego sama nie była zobowiązana. Zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, nie uwzględnienie słusznego interesu strony i prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli, co w konsekwencji doprowadziło do uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób nie odpowiadający obowiązującym wymogom, skarżący wskazali, iż nie dokonał on ustaleń co do okoliczności powodujących wygaśnięcie obciążenia, jakim jest obowiązek legalizacji dokonanej rozbudowy poprzez uiszczenie opłaty legalizacyjnej, którą należy zaliczyć do opłat określonych w art. 3 pkt 3c ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa ( Dz. U. 137, poz. 926 ze zm.). Poza tym skarżący podnieśli, iż organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych będących podstawą kwestionowanego postanowienia poprzez uznanie małoletniego Patryka Brudnickiego za stronę kupującą, podczas gdy własność nieruchomości uzyskał w drodze umowy darowizny. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., nie podzielając zawartych w niej zarzutów, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystąpienie do robót budowlanych polegających na rozbudowie (dobudowie) obiektu budowlanego jakim jest budynek mieszkalny wymaga, stosownie do art. 28 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003r. nr 207 poz. 2016 zez m.), uprzedniego uzyskania w drodze decyzji pozwolenia na budowę. Samowola budowlana w myśl art. 48 cyt. ustawy w jego pierwotnym brzmieniu rodziła konsekwencje w postaci obowiązku orzeczenia przez właściwy organ o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu lub jego części. Nowelizacja prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003r. ( Dz. U. nr 80, poz. 718) wprowadzała począwszy od dnia 10 lipca 2003r., przy spełnieniu określonych warunków, możliwość legalizacji wykonanych bez pozwolenia robót. Nową powyższą regulacją, zgodnie z art. 7 tejże ustawy, objęto obiekty budowlane oraz ich części będące przed dniem [...] 2003r. w budowie lub wybudowane bez pozwolenia, co do których wszczęto postępowanie administracyjne po wskazanej dacie, względnie wszczęto je wcześniej lecz nie zakończono decyzją ostateczną do dnia [...] 2003r. Widząc możliwość, wobec zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno - budowlanymi, zalegalizowania rozpoczętej w 1999r. rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. postanowił o wstrzymaniu prowadzonych robót i nałożył na inwestora wymienione w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego obowiązki w celu doprowadzenia tychże robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w tym m.in. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego powykonawczego i dot. niedokończonych prac, a następnie - po dostarczeniu przez Emilie B. wymaganych dokumentów wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwolenie na wznowienie robót - dokonał z wynikiem pozytywnym sprawdzeń, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy. Niewywiązanie się przez inwestora z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2004r. oznaczałoby konieczność nakazania przez organ rozbiórki nielegalnej rozbudowy. Kolejnym warunkiem niezbędnym do spełnienia przed podjęciem przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty legalizacyjnej ustala organ nadzoru budowlanego postanowieniem wydawanym na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 59 f ust. 1 prawa budowlanego. W art. 49 ustawy brak jest unormowania umożliwiającego odstąpienie od nałożenia powyższej opłaty. Wręcz przeciwnie, z ustępu 3 wymienionego artykułu wynika, iż nieuiszczenie jej w terminie skutkuje wydaniem decyzji o rozbiórce. Obowiązek uregulowania opłaty legalizacyjnej powstaje z momentem uprawomocnienia się ustalającego ją postanowienia, w związku z czym nietrafny jest w skardze wywód, iż ciężar związany z koniecznością uiszczenia opłaty obciążył nieruchomość położoną w K. w 1999r., gdy Dariusz B. przystąpił do nielegalnej rozbudowy domu oraz, iż ciężar ten wygasł po zbyciu w 2001r. jego udziału w nieruchomości w drodze licytacji, a w konsekwencji nie może obciążać dokonanej aktem notarialnym z dnia [...] 2003r. na rzecz Patryka B. darowizny nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, iż postanowienie organu I instancji o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w kwocie 30.000 zł w związku z dokonaną rozbudową obiektu na działce [..] wydane zostało dopiero w dniu [...] 2004r. Podjęcie działań umożliwiających legalizację przez organ samowoli budowlanej zależy od wolnej woli sprawcy tejże samowoli. Jednakże nie czyniąc nic w tym kierunku i nie wywiązując się z nakładanych przez organ obowiązków, musi liczyć się z koniecznością rozbiórki w przyszłości obiektu budowlanego lub jego części , w zależności od zakresu wykonanych robót. W niniejszym przypadku samowola budowlana stwierdzona została przez organ nadzoru budowlanego podczas oględzin dobudowy domu mieszkalnego przeprowadzonych w dniu [...] 2003r., to jest w czasie gdy właścicielem całej zabudowanej nieruchomości Kw [...] był urodzony [...] 1995r. Patryk Brudnicki - syn Dariusza i Emili B, Z uwagi na to, iż osoba która nie ukończyła lat 13 nie ma zdolności do czynności prawnych ( art. 12 kodeksu cywilnego), Patryk B. reprezentowany był przez swoich rodziców jako przedstawicieli ustawowych, którzy w toku postępowania administracyjnego podejmowali czynności w jego imieniu i na jego rzecz, stosownie do art. 30 § 2 kpa. Byli także adresatami postanowienia z dnia [...] 2004r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązków (jako przedstawiciele ustawowi i zarazem inwestorzy) oraz postanowień I i II instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wskazane wyżej postanowienia prawidłowo skierowane zostały do małżeństwa B., jako stron postępowania legalizacyjnego. Nałożenie obowiązków w trybie art. 48 ust 3 oraz ustalenie opłaty legalizacyjnej na postawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 207, poz. 2016) wiąże się bowiem z własnością nieruchomości , a zatem obowiązki w tym zakresie obciążają aktualnego właściciela budynku bez względu na to, w jaki sposób nabył własność ( w drodze umowy czy dziedziczenia ) i niezależnie od tego, czy był czy też nie sprawcą samowoli. Gdyby przykładowo przed wydaniem decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych dom Patryka B. został sprzedany, obowiązek wynikający z postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jako nie mający ściśle osobistego charakteru obciążyłyby nowonabywcę , podobnie zresztą jak ewentualny nakaz rozbiórki. W świetle powyższego za chybiony uznać należy podniesiony przez skarżących zarzut obrazy przez organy obydwu instancji przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie art. 7, 8 i 77 § 1 Kpa. Zarzut skargi w tym zakresie związany był z wadliwą oceną przez skarżących podstaw do zastosowania wobec nich jako opiekunów prawnych syna Patryka przepisu art. 49 ust 1 pkt 3 prawa budowlanego i sprowadzał się do kwestii dotyczących wygaśnięcia obciążenia w postaci obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z kolei aczkolwiek istotnie organ odwoławczy popadł w sprzeczność raz podając w uzasadnieniu, że małoletni otrzymał nieruchomość w drodze darowizny co faktycznie wynika z akt , a w innym miejscu przytaczając treść art. 548 § 1 KC dot. umowy kupna, to jednak uchybienie to ma znaczenie drugorzędne oraz z uwagi na brzmienie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) nie mogło być podnoszone w formie zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych. Rację mają skarżący twierdząc, że opłata legalizacyjna jest niepodatkową należnością budżetową Państwa w rozumieniu art. 3 pkt 3 c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. 2005r. nr 8 poz. 60) i że mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy działu III tej ustawy dotyczące zobowiązań podatkowych ( art. 59f w zw. z art. 59g ust 1 i 5 prawa budowlanego). Niemniej sankcję nieuiszczenia opłaty w terminie określa art. 49 ust. 3 prawa budowlanego i jest nią, jak już wyżej wskazano, rozbiórka obiektu lub jego części, w związku z czym błędny jest wywód skargi, iż w tym przypadku będą stosowane przepisy ordynacji dotyczące odsetek za zwłokę, a także ustawa z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast jakkolwiek zasadnie skarżący podnoszą, że organ odwoławczy (podobnie zresztą jak organ I instancji) nie wyznaczył im terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego , to zważywszy, iż materiał ten stanowiły przedłożone przez skarżących dokumenty ( w przypadku postępowania pierwszoinstancyjnego - dodatkowo protokół z oględzin budynku, w których uczestniczyli) oraz, iż w skardze nie skonkretyzowali oni zarzutów odnośnie braków w tymże materiale, a Sąd analizując akta administracyjne tego rodzaju braków nie dopatrzył się również z urzędu, uznać należało naruszenie z powyższego powodu art. 10 § 1 kpa jako nie rzutujące na wynik sprawy. Ustosunkowując się wreszcie do zamieszczonej w skardze uwagi w kwestii wymaganej zgody sądu opiekuńczego na czynności opiekunów małoletniego Patryka stwierdzić trzeba, iż rzeczą skarżących było, o ile istotnie zachodziła taka konieczność, uzyskanie w odpowiednim czasie tego rodzaju zgody. Do obowiązków organu natomiast należało uznanie skarżących jako rodziców małoletniego (jego przedstawicieli ustawowych) oraz inwestorów za strony postępowania, co też uczynił. Zauważyć jednak w tym miejscu należy, że podejmowane przez skarżących w sprawie czynności zmierzające do zalegalizowania rozbudowy budynku mieszkalnego były czynnościami mającymi na względzie szeroko pojęte dobro małoletniego. Ich bezczynność w powyższym zakresie niechybnie prowadziłaby bowiem do wydania nakazu rozbiórki dobudowy i poniesienia związanych z rozbiórką kosztów. Nie dopatrując się naruszeń prawa ze strony [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które mogły wpłynąć na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł o oddaleniu skargi z powodu jej bezzasadności.