IV SAB/Wr 39/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we W. w przedmiocie niewydania decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w O. Nr [...] z dnia [...] r. zobowiązuje Rejonową Komisję Lekarską we W. do wydania decyzji w powyższym przedmiocie w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej Komisji akt sprawy o odpisu prawomocnego wyroku. S. G. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] z dnia [...] r. wydanego przez Terenową Wojskową Komisję Lekarską w O. W dniu [...] r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę bezczynność na Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2006 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 6/06), Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę ze względu na niewyczerpanie drogi określonej art. 37 k.p.a. W dniu [...] r. S. G. złożył do Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej zażalenie na bezczynność Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w związku z nie rozpatrzeniem wniosku z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia TWKL w O. nr [...] z dnia [...] r. W odpowiedzi na powyższe pismo Centralna Wojskowa Komisja Lekarska pismem z dnia [...] r. poinformowała zainteresowanego o krokach jakie organ podjął w przedmiotowej sprawie. CWKL poinformowała także, iż niezwłocznie po otrzymaniu kompletnej dokumentacji lekarskiej dotyczącej orzeczeń wydanych w sprawach skarżącego, Przewodniczący Komisji, działając na podstawie § 35 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. nr 133, poz. 1422 z późn. zm.), zbada sprawę w trybie nadzoru służbowego. Centralna Wojskowa Komisja Lekarska, pismem nr [...] z dnia [...] r., poinformowała S. G., iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w O. nr [...] z dnia [...] r. - w trybie nadzoru służbowego, tj. w oparciu o § 35 rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach. Zdaniem CWKL wyżej wymienione pismo ostatecznie rozstrzygało sprawę na etapie postępowania orzeczniczego przed wojskowymi komisjami lekarskimi. W dniu [...] r. skarżący ponownie złożył skargę na bezczynność Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. G. wskazał, że Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska we W. zobowiązana była wydać decyzję, a ograniczyła się do przesłania pisma, czym pozbawiła go prawa skorzystania z uprawnień wynikających z art. 157 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że Centralna Wojskowa Komisja Lekarska nie zdołała, bądź nie chciała skłonić RWKL we W. do wydania stosownej decyzji i choć sama stwierdziła, że w tej mierze jest właściwa to nie wydała przedmiotowej decyzji. Skarżący stwierdził także, iż Centralna Komisja jest w oczywistym błędzie, że decyzja Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w O. została wydana na podstawie prawa oraz że sprawa którą zajmuje się WSA w Krakowie ma jakikolwiek związek z powyższą sprawą. Odpowiadając na skargę Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska we W. wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazując, na postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 6/06) odrzucające skargę z powodu niewyczerpania drogi określonej w art. 37 k.p.a., oraz wskazując, że w dalszym ciągu zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi. Organ stwierdził, że co prawda skarżący pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej o podjęcie kroków prawnych w celu stwierdzenia nieważności orzeczenia TWKL w O., to jednak pismo to zostało uznane jako wniosek o uchylenie ww. orzeczenia w trybie nadzoru, a wyczerpującą odpowiedź skarżący otrzymał pismem CWKL z dnia [...] r. Pismem procesowym z dnia [...] r. skarżący, w związku z odpowiedzią na skargę udzieloną przez RWKL, podtrzymał swoje żądania oświadczając, że pismem z dnia [...] r. złożył takowe zażalenie skierowane do organu wyższego stopnia jakim jest Centralna Wojskowa Komisja Lekarska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwana p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy, zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zdaniem Sądu należy stanowczo podnieść, iż wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2004 r., s. 28; por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w przypadku, gdy przedmiotem bezczynności jest niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jest ona zatem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Wynika to z użytego w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy sformułowania: "w przypadkach określonych w 1-4". Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.). W sprawie będącej przedmiotem osądu skarżący zarzuca bezczynność Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we W. w zakresie niewydania decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia wydanego przez Terenową Wojskowa Komisję Lekarską. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a.: "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". W razie, gdy podanie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie. W toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki. Wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. stanowiących, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, niepubl.). Można przyjąć, że przed wszczęciem postępowania (postępowanie wstępne) organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która kończy się postanowieniem o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia. Wszczęcie postępowania na żądanie strony również wymagałoby wydania postanowienia. Jeżeli organ administracji przystąpi do badania istnienia merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, to po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydaje decyzję o stwierdzeniu nieważności, albo decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ze względu na brak podstaw wskazanych w art. 156 § 1 będzie wówczas niedopuszczalna. W myśl postanowień art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Właściwość rzeczową organu w sprawach o stwierdzenie nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania weryfikowanej decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, nr 3, poz. 109). Jak podkreślił NSA w postanowieniu z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03: "W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Ów nadzwyczajny tryb postępowania rządzi się swoistymi regułami odmiennymi niekiedy od reguł przyjmowanych w trybie zwykłym. Należy w związku z tym odróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności od przepisów, stanowiących wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania. Z tego punktu widzenia ocena, czy dana decyzja została wydana przez organ właściwy uwzględnia przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania tej decyzji". Mając powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organ właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia, czyli Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska we W. pozostaje w bezczynności, albowiem nie nastąpiło zarówno wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności, bądź odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w O. nr [...] z dnia [...] r., jak i w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności. Organ ten nie wydał również postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.