I OSK 387/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak,, Małgorzata Pocztarek, Protokolant Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów C. SA z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1694/05 w sprawie ze skargi Zakładów C. SA z/s w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa, na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Zakładów C. SA z/s w [...] kwotę 380 zł (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1694/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładów C. S.A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy: Zakłady C. S.A. z siedzibą w [...] wystąpiły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r., uznającego iż "Osada nr 4 i Kolonia [...]." o pow. 91,3086 ha, w tym ponad 50 ha użytków rolnych, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 18 lutego 2002 r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r., podnosząc w uzasadnieniu, że wymieniona Spółka nie udokumentowała, że ma przymiot strony w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku Zakładów C. S.A. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 14 maja 2002 r., Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne z art. 127 § 3 K.p.a. w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 2541/02, po rozpoznaniu skargi Zakładów C. S.A. w [...] — uchylił zaskarżone decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 lutego 2002 r. oraz z dnia 14 maja 2002 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku podniósł, iż treść wpisu w rejestrze handlowym oznacza., że spółka występująca w niniejszej sprawie jest tą samą osobą prawną, która została wpisana do rejestru handlowego w 1935 r., nie ma więc podstaw do uznania, że byt prawny tej spółki został przerwany. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 16 marca 2005 r., Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r., Nr [...] w punkcie pierwszym uchylającego orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 1 sierpnia 1945 r. L.dz. [...] ., w punkcie drugim uznającego , iż nieruchomość ziemska "Osada Nr 4 i Kolonia [...]" – położona w gminie [...], powiatu [...] o obszarze 91,3086 ha w tym 50 ha użytków rolnych , będących własnością J. i P. małżonków W. przeszła w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej . . Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją wystąpiły Zakłady C. S.A. z siedzibą w [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, iż przedmiotem przeprowadzonego postępowania było zbadanie, czy Minister Rolnictwa i Reform Rolnych wydając w dniu 2 czerwca 1949 r. orzeczenie w sposób rażący naruszył prawo. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r., Nr [...], stwierdzającej, iż "Osada nr 4 i Kolonia [...]", położona w gminie [...], powiatu [...], o obszarze 91,3086 ha, w tym ponad 50 ha użytków rolnych, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o prowadzeniu reformy rolnej, był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pod działanie tego przepisu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Ze znajdującego się w aktach rozpatrywanej sprawy zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia 22 listopada 1983 r., nr 7002/33, wynika, że tytuł własności nieruchomości o pow. 91,3086 ha, po wydzieleniu gruntu o pow. 5,0325 ha do osobnej księgi wieczystej "Kolonia "[...] lit. W", co nastąpiło na wniosek z dnia 2 lipca 1937 r., jest uregulowany jawnym wpisem na Zakłady C. Spółka Akcyjna na mocy aktu notarialnego z dnia 10 maja 1935 r., nr rep. 912. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy, w dniu 13 września 1944 r. powierzchnia ogólna przedmiotowej nieruchomości wynosiła 91,3086 ha, w tym ponad 50 ha użytków rolnych. Z materiału dowodowego nie wynika również jakoby opisany majątek ziemski został skutecznie prawnie i fizycznie podzielony przed dniem 1 września 1939 r. na odrębne nieruchomości, z których żadna nie przekraczała 50 ha. Natomiast akt notarialny z dnia 28 listopada 1937 r., repertorium nr 963/37, sporządzony przez notariusza S. W., na który powołuje się pełnomocnik Spółki, zawiera jedynie protokół Walnego Zgromadzenia akcjonariuszy Spółki - Zakłady C. Spółka Akcyjna. W akcie tym zawarte są uchwały tego Zgromadzenia co do podziału majątku. Punkt 3 aktu zawiera oświadczenie Zarządu Spółki, iż przenoszą własność nieruchomości o pow. 48,0084 na akcjonariuszy – J. i P. małż. W.. W pkt 4 tego aktu stwierdzono zaś, iż przepisanie tytułu własności wymienionej w nim nieruchomości stosownie do powziętych uchwał może nastąpić dopiero na jednostronny wniosek zarówno Zarządu Spółki, jak i każdego z wymienionych w akcie akcjonariuszy samodzielnie, przy czym w razie śmierci jednego z wyżej wskazanych małżonków nieruchomość miała zostać przepisana na tych samych warunkach na pozostałego przy życiu małżonka. Z zapisu tego wynika jedynie fakt, że przeniesienie prawa własności stosownie do podjętej uchwały nastąpi dopiero na wniosek Zarządu Spółki lub akcjonariusza, a więc odrębnym aktem notarialnym. Akt notarialny z dnia 28 listopada 1937 r., na który powołuje się w imieniu Spółki jej pełnomocnik, nie świadczy więc o prawnym podziale przedmiotowej nieruchomości, wyłączającym ją spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skargę na powyższą decyzję złożyła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Akcyjna "Zakłady C." zarzucając, że została wydana z naruszeniem : art. 7 , 77 § 1, 80 K.p.a. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 marca 2005 r., Nr [...]. W uzasadnieniu skargi po przedstawieniu stanu prawnego i faktycznego sprawy w podniesiono zarzut, iż: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pominął fakt naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341, ze zm.), a w szczególności przepisów art. 101 ust. 1 lit. b oraz art. 44 powyższego rozporządzenia albowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie przyjął, iż Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w swoim orzeczeniu z dnia 2 czerwca 1949 r. prawidłowo zastosował art. 2 ust. 1 lit e dekretu - tak w odniesieniu do powierzchni przedmiotowej nieruchomości, jak i jej charakteru i powierzchni użytków rolnych. Podnosząc problemy związane z powierzchnią nieruchomości - i polemizując w tym zakresie z tezami uzasadnienia orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r. - stwierdzono, że brak uprzedniego zezwolenia władzy państwowej, wymaganego przez art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r., nie powoduje nieważności bezwzględnej zawartej umowy ( w rozpatrywanym przypadku - umowy z dnia 28 listopada 1937 r.), bowiem o nieważności umowy zawartej należy dopiero orzec. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołał się do argumentacji użytej w zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi oddalając ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) : Jak podkreślono przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], którą utrzymano w mocy poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 16 marca 2005 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r. Tym ostatnim orzeczeniem stwierdzono, iż "Osada nr 4 i Kolonia [...]" o pow. 91,3086 ha, w tym ponad 50 ha użytków rolnych, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie stwierdzono, że przedmiotem postępowania przeprowadzonego w rozpatrywanej sprawie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było zbadanie, czy Minister Rolnictwa i Reform Rolnych wydając w dniu 2 czerwca 1949 r. orzeczenie w tej sprawie w sposób rażący naruszył prawo. Było to więc postępowanie administracyjne przeprowadzone w trybie nadzwyczajnym, związanym ze stwierdzeniem nieważności decyzji poddanej kontroli z powodu zarzutu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.), na cele reformy rolnej zostały przeznaczone nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Oznacza to, że na cele reformy rolnej, poza województwami poznańskim, pomorskim i śląskim, zostały przeznaczone nieruchomości: - mające charakter nieruchomości ziemskich, - będące przedmiotem własności albo współwłasności osób fizycznych lub prawnych, - których rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Łączne spełnienie tych warunków oznacza, że określona nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc była przeznaczona na cele reformy rolnej, zaś brak jakiejkolwiek z tych cech był w zasadzie równoznaczny z wyłączeniem określonej nieruchomości spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) wspomnianego dekretu PKWN. W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy wynika iż , skarżący w toku całego postępowania kwestionował w zasadzie każdą z powołanych wyżej przesłanek zmierzając do wzruszenia zawartej w orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r. oceny, w myśl której Osada nr 4 i Kolonia [...]", w gminie [...], powiatu [...], o obszarze 91,3086 ha, w tym ponad 50 ha użytków rolnych, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. I tak, jeszcze we wcześniejszych stadiach postępowania skarżący powołując się na niedookreśłenie pojęcia "nieruchomości ziemskiej" oraz fakt, że przejęciu na cele reformy rolnej-podlegały nieruchomości ziemskie, a więc nie dotyczyło to wszelkich innych rodzajowo nieruchomości, próbował uzasadnić, iż przynajmniej część przedmiotowej nieruchomości związana była z funkcjonującą na tym obszarze cegielnią i obszarem kolejowym. Z akt sprawy wynika jednak jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość mogła być i była wykorzystywana przede wszystkim rolniczo, a więc spełniała wymagania nieruchomości ziemskiej . To samo dotyczy dokonanej jakoby przed 1 września 1939 r. parcelacji terenu na cele budowlane, na co brak dowodów w aktach sprawy. Kolejny zarzut skarżącego dotyczył spełnienia norm obszarowych określonych w dekrecie o reformie rolnej, przy czym w toku postępowania administracyjnego zwrócono przede wszystkim uwagę na dokonany w 1937 r. podział nieruchomości, wyłączający powstałe z tego podziału nieruchomości spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o Poprowadzeniu reformy rolnej, zaś w samej skardze zarzucono uchybienia dotyczące zarówno ustalenia powierzchni przedmiotowej nieruchomości, jak i jej charakteru i powierzchni użytków rolnych. W ocenie Sądu I instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi trafnie ocenił charakter aktu notarialnego z dnia 28 listopada 1937 r., sporządzonego za rep. nr 963/37 przez notariusza S. W. Akt ten stanowi bowiem protokół Walnego Zgromadzenia akcjonariuszy Spółki - Zakłady C. Spółka Akcyjna, zawierający jedynie uchwały tego Zgromadzenia co do podziału majątku. Tego rodzaju uchwały nie przenoszą same przez się własności nieruchomości i nie prowadzą do jej zamierzonego podziału. Czynności tego rodzaju wymagają bowiem dla uznania ich za skuteczne zawarcia odpowiednich aktów notarialnych przenoszących własność nieruchomości, czyli – jak stwierdzono w powołanym akcie notarialnym - "przepisania" tytułu własności wymienionych w nim nieruchomości stosownie do powziętych uchwał. Jest to sytuacja podobna do wniesienia do dawnej spółki prawa handlowego, podlegającej przepisom Kodeksu handlowego z 1934 r., aportu w formie nieruchomości. Również i w tej sytuacji przeniesienie własności nieruchomości na spółkę nie dokonuje się na podstawie uchwały, ale wymaga przeniesienia własności w formie odpowiedniego aktu notarialnego. Taka była przynajmniej wykładnia tego przepisu w Komentarzu autorstwa M. A., jak i zgodna z nią wieloletnia praktyka. Prawidłowa jest zatem w ocenie Sadu I instancji dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra ocena, iż akt notarialny z dnia 28 listopada 1937 r. nie może świadczyć o prawnym podziale przedmiotowej nieruchomości, wyłączającym ją spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia w zaskarżonej decyzji powierzchni przedmiotowej nieruchomości, a zwłaszcza jej charakteru i powierzchni użytków rolnych Sąd I instancji zauważył, iż sprawa ta była podejmowana już we wcześniejszych decyzjach, a materiały zawarte w aktach nie pozostawiają w tym zakresie żadnych wątpliwości. W tym zakresie przywołano "Protokół przejęcia i przekazania pod tymczasowy zarząd majątku [...] Południowy i Północny wraz z opisem majątku [...]" (k. 114 oraz k. 62), sporządzony przez Delegata Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w [...] dnia 9 lutego 1945 r., z którego wynika, że ogólna powierzchnia tego majątku wynosiła 78 ha plus 11 ha, w tym gruntów ornych - 66 ha, a także sporządzony w [...] dnia 25 kwietnia 1949 r. odręczny "Protokół w sprawie ustalenia użytków rolnych maj. Osady Nr 4 Kolonii [...] gminy [...], pow. [...]", sporządzony przez odpowiednią Komisję, która w pkt II tego protokołu stwierdziła "Na podstawie obowiązujących instrukcji, jak również po szczegółowym zbadaniu terenu (...), że nieruchomość powyższa zawiera użytków rolnych około 77,31 ha - są to grunty orne III-V klasy. Reszta to nieużytki, a mianowicie: - grunty zajęte pod tory kolejowe - 10 ha; - zabudowania, wody drogi - około 10 ha." Materiały te (oraz inne zachowane w aktach) jednoznacznie potwierdzają, że "Osada nr 4 i Kolonia [...]" o powierzchni 91,3086 ha zawierała ponad 50 ha użytków rolnych, a co za tym idzie - podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podkreślono również , że powołany przepis nie wymaga szczegółowej inwentaryzacji nieruchomości, ale wyłącznie stwierdzenia, czyjej rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. W rozpatrywanej sprawie ten ostatni fakt został ustalony bez żadnych wątpliwości. Wymagania tego nie zmienia § 6 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN, w myśl którego strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art.2 ust. 1 pkt e dekretu winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Kolejne zarzuty dotyczył naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Reform dolnych przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o Postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341, ze zm.), a w szczególności przepisów art. 101 ust. 1 lit. b oraz art. 44 powyższego rozporządzenia, co zdaniem skarżącego, zostało pominięte przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi I Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. W podstawie prawnej orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia 1 sierpnia 1945 r. został przywołany § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z (dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy Rolnej (Dz. U. R.P. Nr 10, poz. 51) w samym, zaś orzeczeniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pierwszy z tych przepisów ma charakter kompetencyjny - stwierdza, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Natomiast uchylające ten akt orzeczenie Ministra i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r., Nr UR.2.1.2./42/48, powołujące w podstawie prawnej art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341, ze zm.), zawiera w uzasadnieniu krytyczną ocenę ustaleń Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego, zwłaszcza co do bezpośredniego obowiązywania powołanego wyżej aktu notarialnego z dnia 28 lipca 1937 r., co według Ministra naruszało art. 2 dekretu o reformie rolnej oraz art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r.(Dz. U. R.P. Nr 73, poz. 428). Z tych też względów, tzn. braku wymaganej przez powołany przepis rozporządzenia tymczasowego zgody na zmianę tytułu prawnego do nieruchomości oraz wydania przedmiotowego orzeczenia wbrew art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej Minister stwierdził, że zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] zostało wydane bez podstawy prawnej. W związku z tym skarżący przywołał stanowisko E. Iserzona wyrażone w pracy z 1936 r., w myśl którego "braku jakiejkolwiek podstawy prawnej nie należy utożsamiać z błędnym pod względem prawnym stanowiskiem władzy" wraz z odpowiadającymi temu stanowisku orzeczeniami Naczelnego Trybunału Administracyjnego. Natomiast w tym zakresie Sąd I instancji wskazał , że odwołujący się do tej samej pracy autorzy Komentarza do K.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, C.H.Beck, wyd. 3, Warszawa 2000, str. 639 - 640) stwierdzili - w odniesieniu do przepisu art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o Postępowaniu administracyjnym, odwołując się do tej samej pracy E. Iserzona - że »szereg wątpliwości nastręczała wykładnia przepisów określających wady decyzji, zwłaszcza odnosiło się to do art. 101 ust. 1 pkt r.p.a. stanowiącego o uchyleniu jako nieważnej decyzji wydanej "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. E. Iserzon nieco przewrotnie napisał, że "myśl ustawodawcy jest ukryta w wyrazie "jakiejkolwiek"(...) Wyraz ten pod względem prawniczym jest bezwartościowy; decyzja albo ma podstawę prawną, albo jej nie ma." dodając dalej, iż określenie to" oznaczać może tylko: wydana z pogwałceniem wyraźnego przepisu prawa albo bez oparcia o jakikolwiek przepis prawa (tamże s. 237)." W rozpatrywanej sprawie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych miał zatem prawo, stwierdzając, iż zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] zostało wydane z pogwałceniem wyraźnego przepisu prawa, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, uchylić na wniosek Prezydenta [...] zaskarżoną decyzję na podstawie art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym stwierdzeniem w ocenie Sądu I instancji należy również uznać, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie przyjął, iż Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w swoim orzeczeniu z dnia 2 czerwca 1949 r. prawidłowo zastosował art. 2 ust. 1 lit. e dekretu - tak w odniesieniu do powierzchni przedmiotowej nieruchomości, jak i jej charakteru i powierzchni użytków rolnych. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 44 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, to przeglądając jak zauważono obszerne akta sprawy nie można zgodzić się z opinią, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych prowadził przedmiotowe postępowanie niedbale " i niewątpliwie naruszył również ówcześnie obowiązujące przepisy dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów. Nie zgromadził on całego materiału dowodowego w sprawie." Zdaniem Sądu, akurat w rozpatrywanej sprawie zgromadzenie materiału dowodowego nie było trudne i zostało bez wątpienia przez organ dokonane. Zauważono nadto , że nawet gdyby w przedmiotowym postępowaniu wystąpiły tego rodzaju braki, to nie miały one istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, opartego wprost na przesłankach określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. W tym kontekście nie ma również istotnego dla sprawy znaczenia fakt, czy brak uprzedniego zezwolenia władzy państwowej, wymaganego przez art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r., powodował nieważność bezwzględną zawartej umowy z dnia 28 listopada 1937 r., czy o nieważności umowy zawartej należało dopiero orzec, gdyż - jak słusznie zauważył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w przedstawione sytuacji w ogóle nie miała miejsca umowa przeniesienia własności nieruchomości. Reasumując, w ocenie Sądu I instancji na tle zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, iż zaskarżona decyzja zawiera wady nakazujące jej uchylenie - na podstawie art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r- o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341, ze zm.), bądź stwierdzenie nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sadu Administracyjnego wniosła Spółka Akcyjna Zakłady C. zaskarżając go w całości . Skargę tę oparto na opierając na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 13 ze zm. ), polegające na przyjęciu, że nieruchomość "Osada Nr 4 i Kolonia [...]", podpada pod działanie w/w przepisu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ; 2) naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. . c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . polegające na: - błędnym ustaleniu stanu sprawy, w związku z przyjęciem, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznając orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych za zgodne z art. 44 i 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341 ze zm.) i art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu, postąpił zgodnie z art. 7. 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa): - oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi .Uchybienie opisane w pkt. 2 powyżej miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek oddalenia skargi, pozostało w obiegu prawnym wydane z rażącym naruszeniem prawa orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 roku o przejściu na; własność Państwa nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej "Kolonia [...]", stanowiącej w części własność spółki "Zakłady C."'; Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] zaś w części J. i P. małżonków W. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania . W motywach skargi kasacyjnej powołując się na ustalony stan faktyczny sprawy wskazano ,iż zgodnie z art. 141. §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął za bezsporne, iż organ nadzoru prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 roku z zachowaniem zasad ustalonych w art. art. 7, 77 § 1 art. 80 kpa. Jednakże w niniejszej sprawie nastąpiło naruszeniu opisanych zasad, a w konsekwencji doszło do błędnego ustalenia stanu sprawy. Zdaniem skarżącego świadczą o tym poniższe okoliczności: 1)Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że nieruchomość "Kolonia [...]" nie została podzielona przed 1 września 1939 roku. W ocenie skarżącego zgodnie z uchwałą Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki: "Zakłady C." Spółka Akcyjna i oświadczeniem Zarządu Spółki z dnia 28 listopada 1937 roku (akt notarialny rep. Nr 963/37) J. i P. małżonkowie W. nabyli prawo własności nieruchomości o powierzchni 48 ha 0084 m2 oznaczonej jako Dział II na planie mierniczego przysięgłego B. S. z 1929 r. Od dnia 28 listopada 1937 roku własnością spółki "Zakłady C." Spółka Akcyjna była nieruchomość o powierzchni 43 ha 3002 m². Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu na cele reformy rolnej na terenie dawnego województwa [...] zostały przeznaczone nieruchomości ziemskie, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha lub 50 ha użytków rolnych. Nieruchomość pod nazwą "Osada Nr 4 i Kolonia [...]" jak konkludowano nie spełniała opisanej przesłanki. 2 Wbrew dokonanej ocenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał błędnej wykładni art.101 ust.1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym i tym samym nie stwierdził rażącego naruszenia tego przepisu przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, Wskazując na powyższe wyjaśniono , że w podstawie prawnej orzeczenia z dnia 2 czerwca 1949 roku powołano art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym . Przepis ten stwarzał możliwość uchylenia jako nieważnej decyzji wydanej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] podniesiono, że zgodnie z komentarzem z 1936 roku E. Iserzona do rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym " braku jakiejkolwiek podstawy prawnej nie należy utożsamiać z błędnym pod względem prawnym stanowiskiem władzy". Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na to samo opracowanie E. Iserzona, w którym autor dokonując wykładni art. 101 ust.1 lit. b stwierdza, iż sformułowanie "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" może oznaczać tylko: decyzja "wydana z pogwałceniem wyraźnego przepisu prawa albo bez oparcia o jakikolwiek przepis prawa. " W ocenie Sądu I instancji orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] wydane zostało właśnie z pogwałceniem wyraźnego przepisu prawa, tj. art. 2 ust.1 lit. e dekretu, gdyż urząd ten orzekł, iż nieruchomość ziemska "Osada Nr 4 i Kolonia [...]" jako prawnie podzielona przed dniem 1 września 1939 roku na dwie odrębne nieruchomości o powierzchni poniżej 50 ha każda nie podpada pod działanie w/w przepisu. W dacie wydania orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] stan prawny i faktyczny sprawy był jednak następujący: W obiegu prawnym pozostawała uchwała Walnego Zgromadzenie Akcjonariuszy spółki ,,Zakłady C." Spółka Akcyjna o wydzieleniu w trybie działu majątku wspólnego z aktywów spółki obszar majątku "[...]", pod nazwą hipoteczną "Osada Nr 4, Kolonia [...]" (Dział II) wskazany na okazanym planie mierniczego przysięgłego B. S. z 1929 r., o powierzchni 48 ha 0084 m² ( akt notarialny z 28 listopada 1937 r. sporządzony przez notariusza S. W. Kancelarii Notarialnej w [...], Rep. Nr 963/37). Tym samym aktem notarialnym objęto oświadczenie Zarządu o wykonaniu uchwały. Ani w dniu 28 listopada 1937 roku ani później żaden przepis kodeksu handlowego nie stanowił, że do wykonania uchwały w przedmiocie" wydzielenia nieruchomości z aktywów spółki akcyjnej wymagane jest odrębna umową . Zastosowany tryb przeniesienia własności części nieruchomości na rzecz małżonków W. nie budził zresztą zastrzeżeń Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Zakwestionowano podział nieruchomości z uwagi na brak wymaganego art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. (Dz. U. R. P. Nr 73, poz. 428) zezwolenia władzy państwowej na przeniesienie prawa własności nieruchomości ziemskiej. Z kolei brak zezwolenia w świetle art. 8 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. nie powoduje nieważności bezwzględnej umowy przenoszącej własność nieruchomości ziemskiej, gdyż nieważność winna być stwierdzona przez sąd powszechny na skutek powództwa właściwych urzędów ziemskich (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt III ARN 77/94 OSNP 1995/14/167) (zagadnienie prawnego podziału nieruchomości omówiono także w pkt. 1 i 3 - przyp. W.S.). Orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] zdaniem skarżącego nie zostało wydane z pogwałceniem wyraźnego przepisu prawa ani bez jakiejkolwiek podstawy prawnej 1935 r. 3) Organ nadzoru nie stwierdził rażącego naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych art. 44 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Zaś zgodnie z art. 44 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym na władzy administracyjnej spoczywał obowiązek ustalenia należytego stanu sprawy. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych wydając decyzję z dnia 2 czerwca 1949 r. jak zauważono prowadził postępowanie administracyjne niedbale i niewątpliwie naruszył również ówcześnie obowiązujące przepisy dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów. Podkreślono , że opisane wyżej naruszenia spowodowały , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] błędnie zastosował art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu poprzez przyjęcie , że nieruchomość "Osada Nr 4 i Kolonią [...]" podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu. Nastąpiło więc niewłaściwe zastosowanie przez Sąd w/w przepisu . Sąd dokonał niewłaściwej oceny decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 roku. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. Znak [...] oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 marca 2005 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa, a niedostrzeżenie tych naruszeń przez Sąd spowodowało naruszenie art. 141 §4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Opisane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek oddalenia skargi w obiegu prawnym pozostaje wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 roku pozbawiającą spółkę "Zakłady C. Spółka Akcyjna" oraz J. i P. małż. W. prawa własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2 ) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Spółki Akcyjnej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) . Zauważyć należy , iż przesłanki nieważności postępowania o jakich mowa w art. 183 wskazanej ustawy procesowej nie występują w tej sprawie zaś złożona w tym postępowaniu skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom i podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie . Przede wszystkim skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 36 , poz. 341 ze zm. ) w związku z § 2 ust. 1 lit e) Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 3 z 1945 r., poz. 13 ze zm. ) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) albowiem wskutek oddalenia skargi w rozpoznawanej sprawie , pozostawiono w obiegu prawnym wydane z rażącym naruszeniem prawa orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r. o uchyleniu orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 1 sierpnia 1945 r. znak L.dz.[...] , i jednocześnie uznające , że nieruchomość ziemska " Osada Nr 4 i Kolonia [...] położona w gminie [...], powiatu [...] o obszarze 91 ,3086 ha , w tym 50 ha użytków rolnych , będących własnością J. i P. małżonków [...] przeszła w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej , zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej . " Przystępując do przedstawienia rozważań w odniesieniu do wyżej wyrażonego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim jednakże zauważyć należy , iż przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi , że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej . Z tej konstytucyjnej zasady wypływa dla ukształtowania praw jednostki szeroki zakres praw wobec władzy publicznej . Z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika podstawowa zasada dla wykładni przepisów prawa – zasada demokratycznego państwa prawnego . Jedną z zasadniczych wartości demokratycznego państwa prawnego jest zasada praworządności , ustanowiona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa . Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika , ze nie mogą się ostać w obrocie prawnym akty władzy publicznej , które w sposób kwalifikowany naruszają prawa . Pozbawienie prawa własności w wyniku kwalifikowanego naruszenia prawa musi uwzględniać regułę przywrócenia sprawiedliwości społecznej , którą trzeba odnieść też do spraw indywidualnych . Na konstytucyjnej zasadzie praworządności oparta jest konstrukcja instytucji stwierdzenia nieważności decyzji przyjęta w art. 156 § 1 kpa . Według art. 156 § 1 Kpa – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji , która : (.....) 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (...) . Przepis ten stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji , a zatem decyzja dotknięta ciężkimi kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w tym przepisie jest obwarowana sankcją nieważności co oznacza , że nie jest ona zdolna wywołać skutków prawnych od samego początku wejścia decyzji do obrotu prawnego . W rozpoznawanej sprawie wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2001 r. skarżący wnieśli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności w całości ostatecznego orzeczenia Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r. Nr UR.2.I.2/42/48 wskazując na rażące naruszenie art. 101 ust. 1 lit. b. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej , bowiem przepisy te stanowiły podstawę materialnoprawną w / w orzeczenia . Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy niezbędne było rozważenie czy istotnie kwestionowane orzeczenie z dnia 2 czerwca 1949 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa . Wskazane wyżej rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r. Nr [...] uchylało z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 1 sierpnia 1945 r. L.dz. [...] podjęte w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 10 , poz. 51 ze zm. ) o nie podleganiu przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów art. 2 ust. 1 pkt. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - gruntu majątku " Osada nr 4 Kolonia [...] o powierzchni 43ha 3002 m kw stanowiących własność Zakładów C. Spółka Akcyjna w [...], oraz gruntów o powierzchni 48 ha 84 m kw stanowiących własność J. i P. małżonków W. Natomiast w punkcie drugim orzekało , iż nieruchomość z punktu 1 tego orzeczenia przeszła jako całość w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej . W chwili podejmowania spornego orzeczenia w dniu 2 czerwca 1949 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym , które w art. 101 ust. 1 lit b , pozwalało władzy nadzorczej a gdy chodziło o władzę naczelną tej władzy na uchylenie z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej każdą decyzję wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej . Stwierdzenie zawarte w art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej " podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej " przez użycie wyrazu " jakiejkolwiek " sugeruje wykładnię , że tylko ciężkie naruszenie prawa , godzące w podstawy ustroju prawnego państwa , uzasadnia uznanie decyzji za nieważną na podstawie art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym . Podnieść w tym miejscu należy , że w doktrynie jednoznacznie oceniano negatywnie wykładnię tej podstawy , traktującą każde naruszenie prawa za dające podstawę do unieważnienia decyzji . W judykaturze wyrażono pogląd , że decyzja o której mowa w art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym jest to decyzja nie oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie , że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną , bądź też dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy , jakie zostało przyjęte w sprawie . Dalej decyzją wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej , będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego . Jeżeli przepis prawny budzi wątpliwości , a co za tym idzie , wymaga wykładni i jeżeli organ administracji państwowej oparł swoją decyzję na mylnej wykładni budzącego wątpliwości przepisu prawnego nie oznacza to wydanie decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej ( W. Dawidowicz - Ogólne postępowanie administracyjne . Zarys systemu - PWN 1962 r.str.265 i n ). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że doktryna jednoznacznie opowiedziała się za poglądem W. Dawidowicza , iż tylko naruszenie prawa godzące w podstawy ustroju prawnego państwa , naruszenie ciężkie , uzasadnia uznanie decyzji za dotkniętą nieważnością przewidzianą w art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym ( porównaj E. Iserzon , J.Starościak Kpa z komentarzem Wydawnictwo Prawnicze z 1963 r. str. 218 – dotyczący art. 137 § 1 pkt 2 kpa podobnie jak pod rządem postępowania administracyjnego z 1928 r. - art. 101 ust. 1 pkt. b ) . Przy przyjęciu takiej wykładni przepisu art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym , uznanie organu , iż sprawa została załatwiona niezgodnie z prawem powoduje w istocie wypaczenie właściwego sensu tego art. 101 ust. 1 pkt. b i prowadzi do podważenia zasady stabilności decyzji ostatecznej . Natomiast w orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r. Nr UR.2.I.2/42/48 odmiennie niż to uczyniono w orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 1 sierpnia 1945 r. L.dz. 271/45 oceniono , że akt notarialny z dnia 28 listopada1937 r. ( mylnie wskazano datę 28 lipca 1937 r. ) nie przeniósł prawa własności na małżonków J. i P. W. , stąd też uznano jego nieważność podnosząc również , że jest to sprzecznie z art. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i art. 1 rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U Nr 73 , poz. 428) . Analizując natomiast konstrukcję przepis art. 2 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w odniesieniu do orzeczeniu z dnia 2 czerwca 1949 r. należy przyjąć , że przepis ten będąc przepisem mateialnoprawnym w stosowaniu jest przepisem wymagającym dokonania jego wykładni . Przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. , który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Jednakże dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a), b), c), d) i e) w art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a), b) i c) tego ustępu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to znaczy o grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty, d) i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości niż nieruchomości ziemskie, na przykład pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Nie zwraca się jednak uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny (...). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, a rzeczywiste cele działania ówczesnych władz były odległe od wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. Próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" na potrzeby dekretu podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale przez to pojęcie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą, nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, ponieważ ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego. Na poparcie tezy, że na cele reformy rolnej określone w punktach d) i e) w art. 1 ust. 2 dekretu mogły być również przejmowane pałace, dwory czy budynki mieszkalne, przywołuje się niekiedy przepisy § 44 pkt 3 i 4 rozporządzenia. Zapomina się jednak o tym, że postanowienia rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli występuje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu a § 44 rozporządzenia, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem. Z postanowień rozporządzenia - aktu niższej rangi nie można wyprowadzać wniosków co do rozumienia postanowień dekretu - aktu wyższej rangi w sposób odbiegający od treści dekretu lub ją modyfikujący, a tym bardziej rozszerzać na tej drodze jego zakresu działania (przedmiotowego, podmiotowego). Jest to podstawowa reguła wykładni prawa i jeśli nawet nie przestrzegał jej ówczesny prawodawca, nie upoważnia to obecnie stosujących to prawo do takiego samego postępowania, zwłaszcza jeżeli miałoby to prowadzić do bardziej rygorystycznego w konsekwencjach rozumienia przepisów dekretu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47). Kolejne kryteria, według których scharakteryzował prawodawca nieruchomości w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) bądź powierzchnia użytków rolnych (50 ha), w zależności od rejonu kraju, w którym są położone, i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych. Mając za podstawę przytoczone wyżej rozważania, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu , które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu określa jednocześnie zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wykładnia powyższa przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN przedstawiona została w motywach uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt. I OPS 2/06 ( ONSAiWSA 2006/5/123) i skład orzekający w pełni podziela stanowisko tam zaprezentowane . Wobec przedstawionych wyżej wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenie ( decyzja ) Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r. Nr UR.2.I.2/42/48 naruszało art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, w rażący sposób poprzez zastosowanie tej normy do orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 1 sierpnia 1945 r. o nie podleganiu przejęciu na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości jak i poprzez zastosowanie tej normy do przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN , budzącego wątpliwości interpretacyjne. Nie może bowiem w takiej sytuacji naruszenie tej normy prawa być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji . Jeżeli zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji (orzeczenia ) z dnia 1 sierpnia 1945 r. w opisanym trybie jako nieważnej to tym samym pozostawała ona w obrocie prawnym . Konsekwencją tego naruszenia pozostaje zatem to , że rozstrzygnięcie z dnia 2 czerwca 1949 r. opisane w punkcie II o przejęciu jako całości w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa spornych nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e ) Dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej jest niedopuszczalne . Jednocześnie wskazać , że połączenie w jednej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 1 sierpnia 1945 r. jak i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa , jest niewątpliwie kwalifikowanym naruszeniem prawa .Tryb uchylenia decyzji jako nieważnej był i jest trybem nadzwyczajnym , w którym niedopuszczalne jest orzekanie o istocie sprawy . Ponadto należy zauważyć , że kwestionowane orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r. Nr [...] dotknięte było rażącym naruszeniem prawa poprzez wkroczenie w ocenę skutków prawnych czynności cywilnoprawnej jakim było zakwestionowanie skuteczności aktu notarialnego z dnia 28 listopada 1937 r. Nr 963/37 w zakresie przeniesienia majątku [...] , pod nazwą " Osada Nr 4 i Kolonia [...] o obszarze 48 ha 0084 m. kw na imię J. i P. małżonków W." Jak wynika z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] wydając orzeczenie z dnia 1 sierpnia 1945 r. L.dz. [...] o nie podleganiu przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działów ziemi 1) oznaczone ma planie gruntów majątku "Osada Nr 4 Kolonia [...]" sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B. Nr. I i III o łącznej powierzchni 43ha 3002 m kw stanowiących własność Zakładów C. Spółka Akcyjna w [...] 2) oznaczony na wyżej opisanym Nr II o powierzchni 48. 84 m kw stanowiący własność J. i P. małżonków W. w oparciu o treść § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej uznał , że przeniesienie prawa własności nastąpiło na skutek wskazanego wyżej aktu notarialnego z dnia 28 listopada 1937 r. Nr 963/37. Okoliczność skutecznego przeniesienia prawa własności opisywanym aktem notarialnym została następnie zakwestionowana w ramach postępowania administracyjnego przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w wydanym dnia 2 czerwca 1949 r. Nr [...] orzeczeniu bowiem , przyjęto nieważność tej umowy wobec naruszenia art. 1 rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich tj. zawarcia umowy o przeniesieniu prawa własności ziemskiej bez poprzedniego zezwolenia władzy państwowej . Niewątpliwie przepis art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. stanowił , iż umowa o przeniesieniu prawa własności nieruchomości ziemskich wymagają dla swej ważności poprzedniego zezwolenia władzy państwowej . W myśl art. 2 tego rozporządzenia w wymienionych w nim przypadkach zezwolenie władzy państwowej nie jest wymagane. Natomiast art. 8 rozporządzenia przewidywał, że zmiany tytułu własności, z wyłączeniem wypadków przewidzianych w art. 2, dokonane z pominięciem lub niezgodnie z decyzją właściwej władzy są nieważne. O nieważności orzekają właściwe sądy na skutek powództwa właściwych urzędów ziemskich. Sposób ujęcia w tym przepisie skutków naruszenia wymogu uzyskania zezwolenia władzy państwowej, zdaje się wskazywać, iż nie zastosowano w nim konstrukcji nieważności bezwzględnej, co oznacza, iż o nieważności przeniesienia konkretnej własności ziemskiej nie można mówić, gdy w tej sprawie - na podstawie przytoczonego art. 8 rozporządzenia tymczasowego - nie zapadło orzeczenie właściwego sądu. Dla wykładni tego przepisu - na tle rozpoznawanej sprawy - nie bez znaczenia jest to, iż według art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieważne są wszystkie prawne i fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w jego art. 2 ust. 1 pkt e, dokonane po dniu 1 września 1939 r. Oznacza to tym samym, że dekret ten nie wprowadza jakichś własnych reguł, które modyfikowałyby zasady normujące działy nieruchomości ziemskich dokonane przed 1 września 1939 r. W szczególności nie upoważnił on organów administracji rolnej (ziemskiej) do zastępowania sądów w wydawaniu orzeczeń w sprawie nieważności zmiany tytułów własności (ich unieważnienia) bez wymaganego zezwolenia władzy państwowej". Stanowisko powyższe przedstawione w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt III ARN 77/94 OSNP 1995 /14/167 zachowując swoją aktualność w okolicznościach tej sprawy jest w pełni akceptowane przez skład orzekający w sprawie . Niespornym jest w tej sprawie , że w orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r. nie powołano orzeczenia sądu, z którego wynikałoby, iż orzekł on o nieważności umowy zawartej w formie aktu notarialnego w listopadzie 1937 r. choć błędnie opisano ją w tej decyzji jako umowę zawartą w dniu 28 lipca 1937 r. W aktach sprawy jest tylko jedna umowa notarialna z dnia 28 lipca lecz sporządzona została w 1944 r. i stanowi protokół z walnego zgromadzenia Spółki Zakłady C. –Spółka Akcyjna . Tym samym przyjąć należy , że kwestionowanym orzeczeniem z 2 czerwca 1949 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie publicznoprawnym zakwestionował czynność cywilnoprawną wkraczając w ocenę skutków prawnych czynności cywilnoprawnej czego nie można było czynić . Według art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala . Sąd administracyjny oddala skargę , jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego stwierdzi , że zaskarżony akt nie narusza prawa albo ,że narusza prawo , jednak nie w takim stopniu by dawał podstawę do uwzględnienia skargi .W tej sprawie Sąd I instancji stosując w/w przepis wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem powołanego wyżej przepisu , gdyż kwestionowane rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1949 r. naruszały prawo co wskazano w motywach niniejszego wyroku . Reasumując przyjąć należy , iż skarga zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego też wymagała uwzględnienia . Stąd też na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ,Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji .