II OSK 239/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Jolanta Sikorska ( spr.) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 612/05 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz S. P. kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Łd 612/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz S. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz garażu na terenie położonym w Ł. przy ul. C., oznaczonego jako działka nr [...], w obrębie [...]. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą odmowy ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było uznanie przez ten organ, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której rozpatrywany jest zgłoszony wniosek. Organ podał, że dla terenu obejmującego w/w działkę nie ma obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w związku z czym wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy, której wydanie jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ustawy. Stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania zasada "dobrego sąsiedztwa" w związku z czym nie został spełniony jeden z warunków określonych w ustawie. Powołał się na ustalenia przeprowadzonej analizy urbanistycznej nieruchomości, z której wynika, że sąsiednie w stosunku do wnioskowanego terenu działki dostępne z tej samej drogi publicznej są niezabudowane i niezagospodarowane. Odwołanie od powyższej decyzji złożył przyszły inwestor - S. P. podnosząc, że sąsiednie działki nr [...] i nr [...] stanowią jedną nieruchomość i są zabudowane, co pozwala określić wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz wskazał na fakt rozpoczęcia budowy na działce nr [...]. Podniósł również, że organ administracji działający na podstawie przepisów prawa przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia powinien zgodnie z zasadą zawartą w art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny z słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka, nie ma nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji braku planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana, gdy chodzi o zmianę zagospodarowania terenu, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717). W ocenie Kolegium brzmienie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wskazuje, że przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu ma odniesienie do warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że analiza urbanistyczna nie może mieć odniesienia tylko do jednego z elementów, lecz konieczne jest dokonanie jej w zakresie wskazanym ustawą i łączne spełnienie wymogów. Analiza urbanistyczna wykazała, że na terenie objętym wnioskiem nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podał, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar ten, obejmujący pas o szerokości 100 m wokół analizowanej nieruchomości, został wyznaczony zdaniem organu w sposób prawidłowy. W jego zasięgu znajduje się 18 działek poddanych analizie pod kątem ich zabudowy. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, ze działki położone wzdłuż ulicy C. są działkami niezabudowanymi. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa dotyczy nieruchomości dostępnych z ulicy M. Wskazał, że aby warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy był spełniony, co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego zabudowy istniejącej na działkach nr [...] i nr [...] wskazał, że organ I instancji brał pod uwagę tę nieruchomość i prawidłowo przyjął, że jest ona dostępna z ulicy M., czyli nie może stanowić wyznacznika dla nowej zabudowy na działkach położonych przy ulicy C.. Istnienie zaś fundamentu na działce nr [...], czy wydanie pozwolenia na budowę dla działki sąsiedniej, nie stanowi podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji albowiem przepisy jednoznacznie precyzują sposób zabudowy działki, w oparciu o który można ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy. Z zebranej w sprawie dokumentacji w sposób jednoznaczny zdaniem organu wynika, że przy ulicy Cz. nie ma działek zabudowanych, czyli brak chociaż jednej nieruchomości dostępnej z tej samej drogi publicznej, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca precyzyjnie określił warunki, jakie muszą być spełnione i to łącznie, aby dane przedsięwzięcie mogło zostać zrealizowane w związku z czym spełnienie nawet wszystkich pozostałych warunków jest niewystarczające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę cech zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego a celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Deklarowane przez art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w granicach określonych tą ustawą, czyli zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniającą przepisy odrębne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył S. P., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że pojęcie "działka sąsiadująca" dotyczy wyłącznie działki ewidencyjnej stanowiącej część nieruchomości, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy przez przyjęcie, że działki sąsiednie nie są zabudowane w sposób uzasadniający zatwierdzenie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego i garażu oraz zarzut naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 7 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie mapy geodezyjnej określającej aktualny stan zabudowy na działkach położonych w Ł. przy ul. C. oraz art. 77 i 80 k.p.a. przez dowolne ustalenia faktyczne i brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy wskutek oceny stanu faktycznego na podstawie nieaktualnej mapy geodezyjnej i brak oceny wpływu wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków na ocenę zgodności planowanej inwestycji skarżącego z istniejącą zabudową i sposobem zagospodarowania terenu, a także nie ustalenie, czy dla nieruchomości sąsiadujących nie zostały ustalone służebności drogi koniecznej, które gwarantują pośredni dostęp do tej samej drogi publicznej, co nieruchomość skarżącego. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz dopuszczenie dowodu z aktualnej mapy geodezyjnej dla ulicy M. i ulicy C. oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydanej w okresie obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wniesionej do Sądu I instancji skargi podniósł, że spór w sprawie dotyczy w istocie odmiennego rozumienia pojęcia "działki sąsiadującej" oraz "dostępu do drogi publicznej" i dokonał analizy tych pojęć. Wskazał, że skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji działki sąsiedniej, to jednak w art. 2 pkt 12 zawarta jest definicja działki budowlanej, przez którą rozumie się nieruchomość gruntową lub działkę gruntu. Zdaniem skarżącego użyte w art. 61 ust. 1 ustawy słowo działka należy odnosić do definicji działki budowlanej zawartej w tej ustawie, a nie do pojęcia działki ewidencyjnej, która jest węższym pojęciem niż pojęcie działka budowlana. W tym kontekście zwrócił uwagę, że należy w sprawie wziąć do porównania nieruchomości składające się z działek nr [...] i [...], na granicy których znajduje się budynek mieszkalny oraz działki nr [...] i [...], które są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi. W przypadku drugiej nieruchomości budynek mieszkalny znajduje się na działce nr [...], a na działce nr [...] znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków. Przywołał również przepisy kodeksu cywilnego podnosząc, że sąsiedztwo nie ogranicza się jedynie do działki graniczącej z działką przedmiotową. Odnosząc się do definicji dostępu do drogi publicznej podniósł, że nie można go ustalać na podstawie tego, gdzie znajduje się wjazd, czy wejście na działkę lecz, czy granice nieruchomości składającej się z jednej lub kilku działek mają zapewniony dojazd z tej samej drogi publicznej. Podniósł, że wymienione wyżej nieruchomości mają dostęp do obu dróg publicznych, tj. do ulicy M. i ulicy C. Z tego względu uważa, że w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], na których jest wznoszony budynek mieszkalny w części na każdej z nich, nie można określić, z której drogi ma dostęp cała nieruchomość z tych względów, że ma ona dostęp do obu dróg publicznych. Nie można jego zdaniem uznać, że działka nr [...] jest dostępna od ulicy M., gdyż przylega również do ulicy C. i na tej działce wybudowana jest oczyszczalnia ścieków, która nie miałaby racji bytu, gdyby nie budynek mieszkalny znajdujący się na tej nieruchomości. Zwrócił również uwagę na zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicję dostępu do drogi publicznej. W dalszej części uzasadnienia podniósł, że organ II instancji odnosi pojęcie działki sąsiedniej do działki ewidencyjnej, a nie do nieruchomości. Zarzucił obu organom brak istotnego w sprawie ustalenia, czy nie zostały ustanowione służebności drogi koniecznej na działkach dostępnych z ulicy C. Podniósł również fakt uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy pod rządami obowiązującego do końca 2003r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która potwierdzała zgodność planowanej inwestycji z uprzednio obowiązującymi planami. Zarzucił, że materiał dowodowy wykorzystywany przy rozpatrywaniu sprawy był niekompletny, ponieważ nie zawierał aktualnej mapy wskazującej aktualny stan zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie. Za niezasadny uznało zarzut przyjęcia przez Kolegium jako działki sąsiednie, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działki ewidencyjne. Ponownie wskazało, że nieruchomość składająca się z działek o numerach [...] i [...] jest dostępna z ulicy M., co jest związane z faktem istnienia budynku mieszkalnego przy tej ulicy na działce nr [...], stanowiącej część tej nieruchomości. Niesporne jest w ocenie Kolegium, że w przypadku, gdy obie działki stanowią jeden przedmiot własności, to traktowane są jako jedna nieruchomość. Nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącego, że działka, o której mowa w art. 2 pkt 12, to działka zabudowana. Podniosło, że pojęcie działki budowlanej zakłada możliwość powstania na niej obiektu budowlanego. Pojęcie działki sąsiedniej użyte w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której ta możliwość już się urzeczywistniła. Skoro art. 61 ust. 1 pkt 1 mówi o działce sąsiedniej zabudowanej w sposób określony, oznacza to, że przewiduje istnienie działki budowlanej, na której roboty budowlane polegające na budowie obiektów budowlanych zostały już przeprowadzone. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nie ma więc znaczenia fakt prowadzenia prac budowlanych na działkach sąsiednich. Zdaniem Kolegium, co do zasady dopiero stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy. W tej sytuacji w niniejszej sprawie dostępne z tej samej drogi publicznej działki sąsiednie nie są zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że obowiązujące przepisy jednoznacznie precyzują, jakie elementy zabudowy muszą zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, odwołując się w tym względzie do rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588), które określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagań dotyczących ustalenia: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji, wysokości krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, które to elementy można ustalić dopiero w oparciu o faktycznie istniejącą zabudowę. Zwróciło uwagę na kwestię wyznaczenia linii zabudowy, którą zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego podało, że rozpatrując odwołanie opierało się na przedstawionych dokumentach, w tym mapie geodezyjnej. Wyjaśniło, że mapa załączona do akt sprawy jest kopią mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiającą aktualny stan na gruncie. Na kopii tej mapy organ I instancji naniósł informacje o prowadzonych pracach budowlanych na określonych działkach. Dołączona do skargi kopia mapy nie jest mapą zasadniczą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz kopią tej mapy, na której w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej wnoszone są wszystkie uzgodnione projekty obiektów budowlanych. Mapa ta jest wykorzystywana wyłącznie przez ten Zespół. Dodało, że dopiero po zakończeniu prac budowlanych i po dokonaniu inwentaryzacji geodezyjnej wybudowanych obiektów zostają one wniesione na mapę zasadniczą i stanowią jej integralny składnik. Brak tych obiektów na mapie zasadniczej dołączonej do akt sprawy świadczy o tym, że prace budowlane na tych działkach nie zostały zakończone. Zdaniem Kolegium niezasadny jest także podniesiony w skardze zarzut dotyczący nie ustalenia, czy dla nieruchomości sąsiadujących nie zostały ustanowione służebności drogi koniecznej gwarantujące pośredni dostęp do drogi publicznej. Takie działania miałyby uzasadnienie jedynie w sytuacji, gdyby przedmiotowa działka pozbawiona była takiego dostępu. W tej sprawie wszystkie działki (nieruchomości) w obszarze analizowanym posiadają bezpośredni dostęp do dróg publicznych. Wybudowana na działce nr [...] przydomowa oczyszczalnia ścieków nie ma, zdaniem Kolegium, żadnego wpływu na ocenę zgodności planowanej inwestycji z istniejącą zabudową i sposobem zagospodarowania terenu, gdyż cechy tego obiektu budowlanego nie mogą stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Także bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje fakt otrzymania przez skarżącego w okresie obowiązywania planu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta wydana w dniu 7 czerwca 2000r. na okres jednego roku jest obecnie nieważna i nie rodzi żadnych skutków prawnych. Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna. Analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych dopatrzył się uchybień skutkujących uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm). Zgodnie z art. 61 ust. 1 owej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5. Analizie podlegać winno występowanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, a więc konieczność ustalenia w pierwszym rzędzie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Następnie organ winien rozważyć pozostałe przesłanki niezależnie od ustaleń dokonanych na gruncie jedynie pkt. 1 ust 1 art. 61 ustawy. Wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji został wytyczony obszar analizowany, odpowiadający trzykrotnej szerokości działki skarżącego, jako obszar minimalny. Takie ustalenie obszaru analizowanego, jakkolwiek zgodne z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1688) nie znalazło, zdaniem Sądu I, żadnego uzasadnienia. Organ nie podał dlaczego przyjął jako obszar analizowany obszar minimalny. W ocenie Sądu I organ winien uzasadnić dlaczego przyjął takie granice, a nie np. znacznie większe, co mogłoby doprowadzić do zupełnie innych wniosków i rozstrzygnięcia. Wskazał, że załączona do decyzji analiza graficzna przedstawiona na mapie w skali 1:1000 nie pozostawia wątpliwości, że obszar analizowany to jedynie 100 m. Szerokość działki skarżącego to 33 m. Obszar ten jest w ocenie Sądu I bardzo mały dla ustalenia dobrego sąsiedztwa i mógłby się taki ostać pod warunkiem, że organ uzasadniłby jego granice. Brak uzasadnienia decyzji w omawianym zakresie przeczy, w ocenie Sądu I, wszelkim wymogom uzasadnienia określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I zwrócił uwagę, że aby należycie ocenić przesłanki określone w powołanym przepisie, należy mieć na względzie zasadę określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na niepubl. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.04.2004r., sygn. IVSA 4645/2003 wskazał, że wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych, poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej, a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. Niezbędne wyważenie interesu w toku podejmowania decyzji winno stać również na straży Konstytucji RP gwarantującej wszystkim obywatelom na gruncie art. 32 ust. 1 równość wobec prawa i szeroko ujętą ochronę prawa własności wynikającą z art. 64, szczególnie ust. 3 gwarantującego, że ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy to na organach samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a planów takich nie ma od 1 stycznia 2004r. Oceniając występowanie w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że jego celem jest wprowadzenie kontynuacji zarówno funkcji, jak i formy zabudowy. Działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, o jakiej mowa w w/w przepisie nie oznacza działki bezpośrednio przylegającej do działki, której dotyczy wiosek o ustalenie warunków zabudowy. Sąsiedztwo to jest raczej wyznaczane przez granice obszaru analizowanego i z samego tego faktu wyklucza zawężenie rozważań do działki bezpośrednio sąsiadującej. Istotne jest w tej sytuacji uzasadnienie granic obszaru analizowanego. Wąskie rozumienie sąsiedztwa ograniczyłoby w dużym stopniu możliwość zabudowy, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Doprowadziłoby do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, nawet wówczas, gdyby konkretne okoliczności tego nie wymagały. Wskazał, że działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Mylne jest również, zdaniem Sądu I, rozumienie przez organy obu instancji funkcji oraz cech zabudowy terenu analizowanego. Sąd ten wskazał, że organy ustaliły, iż w obszarze analizowanym od strony ulicy C. nie występuje żadna zabudowana działka, a od ul. M. występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na pięciu działkach. Nie można, zdaniem Sądu I, zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że jeżeli nieruchomość należąca do jednego właściciela, czy kilku współwłaścicieli rozciąga się między dwoma drogami publicznymi i składa się z jednej, czy z dwóch działek ewidencyjnych, to dostęp do drogi wytycza brama, bądź furtka i dotyczy tylko tej strony (działki), po której znajdują się urządzenia ogrodzeniowe prowadzące do budynku. Dostęp do danej drogi publicznej, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien być w ocenie Sądu I rozumiany jako możliwość wjazdu na nieruchomość od strony analizowanej przez organ drogi publicznej i to niezależnie od tego, czy znajduje się w ogrodzeniu furtka, bądź brama wjazdowa i na której z działek znajduje się budynek mieszkalny, jeżeli nieruchomość położona jest między dwoma drogami publicznymi. Zdaniem Sądu I instancji zarówno organ I jak i II instancji nie uzasadnił ustalenia, że nieruchomość obejmująca działki nr [...] i nr [...] jest dostępna tylko z ulicy M. w związku z czym nie może stanowić wyznacznika dla nowej zabudowy. Przywołując brzmienie art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa, która może się składać z jednej, bądź kilku działek. Podzielił zawarte w odpowiedzi na skargę wywody Kolegium, że obowiązujące przepisy jednoznacznie precyzują, jakie elementy zabudowy muszą zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, do czego obliguje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jak również wywody dotyczące wyznaczenia linii zabudowy, którą zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wskazał jednak, że przytoczone przez Kolegium przepisy są tylko pewnym fragmentem prawa mającego zastosowanie w sprawie. Zwrócił uwagę, że organ II instancji pominął ostatnie ustępy §§ 4, 5, 6 i 5 w/w rozporządzenia, które stanowią wprost, że: dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Oznacza to, że nie było koniecznym poprowadzenie pewnych linii wyznaczających posadowienie planowanego budynku przez przedłużenie linii w stosunku do istniejącej zabudowy, lecz można było odnieść się szerzej do obszaru analizowanego, w którego obrębie znalazły się działki zabudowane i ustalić te parametry. Sąd I nie podzielił również poglądu organu odwoławczego dotyczącego rozumienia określenia "działka zabudowana". Wskazał, że Kolegium przyjmuje, że działka zabudowana to działka, na której znajduje się budynek w stanie surowym zamkniętym. W kontekście wywodów poczynionych wyżej, a odnoszących się do rozumienia przepisów cyt. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, uzasadnionym wydaje się zdaniem Sądu I przyjęcie dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy na działce sąsiedniej istnieje nawet tylko rozpoczęta budowa na podstawie ważnej decyzji lokalizacyjnej i decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro jeden z inwestorów sąsiadujących i mieszczących się w obszarze analizowanym rozpoczął już budowę na podstawie ważnych decyzji administracyjnych, to zdaniem Sądu I nie ma powodu wstrzymywać dalszych inwestycji budowlanych do czasu zakończenia pierwszej budowy, bądź jej zrealizowania do stanu surowego zamkniętego. Zdarzenia te są przyszłe i nie do określenia w czasie. Zdaniem Sądu I należy traktować na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, gdzie na działkach nr [...] i nr [...] znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy w budowie. Sąd I wskazał, że regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 ustawy ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, co nie oznacza, aby przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restryktywne rozumienie przepisów prowadzące w zasadzie do odmowy wydania warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych. W końcowej części uzasadnienia wskazał, że organy administracji publicznej, rozpatrując ponownie sprawę, winny dokonać oceny występowania wszystkich przesłanek zawartych wart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniając szerokie znaczenie pojęć "działka sąsiednia" i "działka zabudowana" oraz uzasadnić decyzje w sposób prawidłowy również w zakresie rozważań prawnych i ustaleń faktycznych. Przeprowadzona analiza urbanistyczna powinna uwzględnić warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a także stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organy administracji winny w pierwszym rzędzie po ustaleniu obszaru analizowanego uzasadnić jego granice, a więc i rozmiar przyjętego obszaru, następnie dokonać analizy planowanej inwestycji, mając na uwadze odniesienia pozwalające na określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy, przy uwzględnieniu stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy. W wyniku nie rozważenia całego materiału dowodowego zostały także naruszone zasady postępowania wyrażone art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wskazanych okoliczności, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ ma wynik sprawy. Zdaniem Sądu I nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organy I i II instancji nie wyjaśniły motywów swojego postępowania co do wielkości obszaru analizowanego przyjętego jedynie jako trzykrotna szerokość działki skarżącego. Sposób uzasadnienia decyzji przeczy zdaniem Sądu I wszelkim wymogom uzasadnienia określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i narusza ów przepis prawa. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie decyzje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Podniosło w niej zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla określenia cech projektowanego obiektu nie jest wymagane istnienie zabudowy na działce sąsiedniej, a ustalenie warunków zabudowy jest możliwe na podstawie danych zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla budynku planowanego do realizacji na działce sąsiedniej, a także przyjęcie, że sam fakt, iż dana nieruchomość przylega do drogi publicznej jest równoznaczny z dostępem do tej drogi rozumianym jako możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości od strony tej drogi. Podniosło także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. przez uchylenie wydanych w sprawie decyzji w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy był pełny i dawał podstawę wydania decyzji, - art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) przez przyjęcie, że brak szczegółowego uzasadnienia granic przyjętego obszaru analizowanego w tej konkretnej sprawie stanowi podstawę do uchylenia decyzji, - art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie wyroku bez dokonania niezbędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, - art. 141 § 4 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania. Wskazując na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dotyczący zasad stosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest błędny, w szczególności dokonana przez Sąd I wykładnia tego przepisu. Podniosło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszym warunkiem (pkt 1) jest zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa". W świetle brzmienia w/w przepisu prawa nie budzi wątpliwości, że podstawowym warunkiem do ustalenia warunków zabudowy jest istnienie na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zrealizowanej zabudowy. "Zabudowa" bowiem to obiekty już istniejące, posiadające cechy, o których mowa w powołanym przepisie, determinujące cechy planowanego budynku. Zabudowa nie pozwalająca ustalić tych wymogów nie może być traktowana jako spełniająca warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów. Kolejnym warunkiem z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest przyjęcie, że działkę sąsiednią może stanowić jedynie działka dostępna z tej samej drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kolegium wskazało, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] posiada dostęp - rozumiany jako możliwość wjazdu - od strony ulicy M. Zlokalizowana jest ona wprawdzie między ulicami M. i C., jednakże sam fakt opisanej lokalizacji w tym przypadku nie przesądza o tym, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej - ulicy C., rozumiany jako możliwość wjazdu i wyjazdu z posesji w celu obsługi komunikacyjnej tej nieruchomości. Bezsporny jest brak od strony ulicy C. urządzonego na podstawie stosownych zezwoleń wjazdu. Brak jest także decyzji na lokalizację zjazdu wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j.Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W tej sytuacji trudno ustalić na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął w sposób jednoznaczny, że działki nr [...] i nr [...] stanowią nieruchomość dostępną z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem inwestora. Kolegium wyjaśniło, że obie działki oznaczone nr [...] i nr [...] stanowią jedną nieruchomość dostępną z ulicy M. i tak były przez Kolegium traktowane. Niczym nieuzasadnione jest przypisywane Kolegium traktowanie każdej z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] jako odrębnych nieruchomości. Odwołując się do treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podało, że w przedmiotowej sprawie analizie poddano obszar zlokalizowany wokół terenu objętego wnioskiem inwestora, czyli działki nr [...]. Analiza funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu zawiera szczegółowe dane zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w zakresie: funkcji, linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji, wysokości krawędzi elewacji oraz geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość i kierunek kalenicy, układ połaci). Wskazało, że organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany, o którym mowa w § 3 w/w rozporządzenia i przeprowadził wymaganą analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy przyznał, że istotnie organ I instancji przyjął minimalną szerokość obszaru analizowanego tj. 50 metrów i obie wydane w sprawie decyzje nie zawierają szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie. Jednakże okoliczność ta, w przekonaniu Kolegium, w tej konkretnej sprawie nie uzasadniała uchylenia wydanych decyzji. Wynika to z cechy ulicy C., która jest ulicą bardzo krótką, bez wylotu. Ulica ta w całości została pokazana na załączonej do akt sprawy mapie. Podniosło, że na żadnej z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje zabudowa. Stan zagospodarowania wszystkich nieruchomości przy ul. C. jest przedstawiony na aktualnej mapie. Uchylenie więc decyzji z powodu braku uzasadnienia przyjętych granic obszaru analizowanego w żaden sposób, zdaniem Kolegium, nie przyczyni się do bardziej wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Kolegium podkreśliło, że brak zabudowy wzdłuż ul. C. pozostaje faktem, w dodatku możliwym do stwierdzenia na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego mającego miejsce w sprawie i w konsekwencji uchylił decyzje organów administracji, które nie naruszały obowiązujących w dniu ich wydania norm prawa powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. P. wniósł o jej oddalenie. Nie podzielił zawartych w niej zarzutów, przychylając się do stanowiska Sądu I instancji odnośnie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również odnośnie istotnego naruszenia przez organy decyzyjne wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania. Dla uzasadnienia trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji przywołał zarówno argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi wniesionej do Sądu I instancji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uzupełniająco wskazał w związku z zarzutami skargi kasacyjnej, że wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego ul. C. nie jest ulicą krótką bez wylotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa podlegała rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi oparło skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Oceniając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i powołanych w niej przepisów postępowania, który to zarzut jest ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego i w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną jest wynikiem błędnej wykładni tego prawa, wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rzeczpospolita Polska jako demokratyczne państwo prawne realizuje dwa fundamentalne priorytety: poszanowanie praw i wolności obywateli oraz poszanowanie prymatu prawa, oznaczającego pierwszeństwo reguł prawnych przed innymi regułami postępowania. Prawom i wolnościom obywateli Konstytucja gwarantuje ochronę oraz restytucję w razie ich naruszenia. Zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Na podstawie art. 64 Konstytucji własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Ustrojodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji statuuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności. Przepis ten wskazuje przesłankę formalną ograniczenia prawa własności – wymóg ustawy oraz zakreśla maksymalną granicę ingerencji – zakaz naruszania istoty prawa własności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenie prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." W orzeczeniu z dnia 12.01.1999r., sygn. P.2/98 (za J. Oniszczuk: Konstytucja w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 441) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji spełnia funkcję podstawową dla ochrony prawa własności. W sposób w pełni samodzielny i całkowity statuuje bowiem zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Wskazuje ponadto wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, w tym w prawa właściciela (por. wyrok TK z 25.05.1999r., SK 9/98). Treść prawa własności ustawodawca wyłożył w art. 140 kodeksu cywilnego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2004, s. 53). Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jako publiczne prawo podmiotowe ustawodawca wprowadził także do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, stanowiąc w art. 4 owej ustawy, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W literaturze podkreśla się, że istota publicznego prawa podmiotowego polega na możliwości żądania od organu administracji publicznej określonego zachowania i przyznaje jednostce roszczenie wobec właściwego podmiotu władzy publicznej o zagwarantowanie możliwości korzystania z przysługujących jej uprawnień (por. J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 231). Mając powyższe na względzie uznać należy, wbrew odmiennemu poglądowi wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm) przez błędną jego wykładnię. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie w drodze decyzji, wobec braku planu miejscowego, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem. Postępowanie prowadzone było na podstawie w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 owej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 owego przepisu prawa. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji był brak spełnienia warunku określonego w pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Sąsiedztwo w rozumieniu owego przepisu prawa winno być pojmowane szeroko. Trafnie Sąd I instancji, odwołując się do powołanego wyżej Komentarza do omawianej ustawy wskazał, że działka sąsiednia w rozumieniu owego przepisu prawa to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Trafnie także Sąd ten podkreślił znaczenie uzasadnienia granic obszaru analizowanego, który w niniejszej sprawie został wyznaczony jako obszar minimalny, bez bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie przez organy wyboru owego obszaru, które to uchybienie jako istotne – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej - mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie bowiem innej wielkości obszaru analizowanego może doprowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zważyć należy, że wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość zabudowy oraz zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i doprowadzać do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały. Oceniając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla określenia cech projektowanego obiektu nie jest wymagane istnienie zabudowy na działce sąsiedniej, a ustalenie warunków zabudowy jest możliwe na podstawie danych zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla budynku planowanego do realizacji na działce sąsiedniej wskazać należy, że zarzut ten został postawiony w sposób nieprecyzyjny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie podzielił bowiem stanowiska organu odwoławczego co do rozumienia użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określenia "działka zabudowana" i odwołując się do §§ 4, 5, 6 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu uznał, że uzasadnionym wydaje się przyjęcie dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy na działce sąsiedniej istnieje nawet tylko rozpoczęta budowa na podstawie ważnej decyzji lokalizacyjnej i decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem tego Sądu na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Ze stanowiskiem tym, w świetle tego co powiedziano wyżej odnośnie treści prawa własności, ochrony tego prawa i możliwości jego ograniczeń, należy się zgodzić. Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika konieczność istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w określony w owym przepisie prawa sposób. Dokonując wykładni wymogów owej zabudowy należy mieć na względzie zagwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności i określoną powołanymi wyżej przepisami treść tego prawa oraz możliwość ingerencji w nie na zasadzie wyjątku. Granice tych ingerencji, jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, mogą być ustanowione tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności, co ustrojodawca potwierdza w art. 31 ust. 3 dodatkowo stanowiąc, że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze zakreślone wyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz przepisami kodeksu cywilnego granice korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym ustanowionego w art. 6 ust. 2 tejże ustawy prawa do zagospodarowania terenu. Przyjęcie w tej sytuacji przez Sąd I instancji stanowiska, że na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego należy ocenić jako nie naruszające prawa. Odmienne stanowisko organu odwoławczego w okolicznościach przedmiotowej sprawy – w ocenie orzekającego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie zasługuje na akceptację. Wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restryktywne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym – stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu. Oceniając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że sam fakt, iż dana nieruchomość przylega do drogi publicznej jest równoznaczny z dostępem do tej drogi rozumianym jako możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości od strony tej drogi wskazać należy, że Sąd I instancji przyjął, że dostęp do danej drogi publicznej, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy winien być rozumiany jako możliwość wjazdu na nieruchomość od strony analizowanej przez organ drogi publicznej i to niezależnie od tego, czy znajduje się w ogrodzeniu furtka, bądź brama wjazdowa i na której z działek znajduje się budynek mieszkalny, jeżeli nieruchomość położona jest między dwoma drogami publicznymi. Dokonując wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcia dostępu do drogi publicznej należy odwołać się do definicji legalnej owego pojęcia zawartego w art. 2 pkt 14 ustawy. Przepis ten stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej samej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać – w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie – jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. W tej sytuacji wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pojęcie dostępu do drogi publicznej pojmowane jako sama możliwość wjazdu należy uznać za mało precyzyjne. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego wobec niezasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w niej przepisów postępowania. Trafnie bowiem uznał, mając na względzie przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, że organy rozpatrujące sprawę naruszyły wskazane przez ten Sąd przepisy k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, w szczególności odnośnie granic obszaru analizowanego, co już wyżej wykazano, a także przez niewyjaśnienie istotnych, wskazanych w uzasadnieniu owego wyroku okoliczności. Za niezasadny również uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. mający polegać na pominięciu wskazań co do dalszego postępowania. Wbrew odmiennemu w tym względzie zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny dokonać oceny występowania wszystkich przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniając szerokie znaczenie pojęć "działka sąsiednia" i "działka zabudowana" oraz powinny uzasadnić decyzje w sposób prawidłowy również w zakresie rozważań prawnych i ustaleń faktycznych. Przeprowadzona analiza urbanistyczna powinna uwzględnić warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a także stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wskazał, ze organy administracji winny w pierwszym rzędzie po ustaleniu obszaru analizowanego uzasadnić jego granice, a więc i rozmiar przyjętego obszaru, następnie dokonać analizy planowanej inwestycji, mając na uwadze odniesienia pozwalające na określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy, przy uwzględnieniu stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku. Wobec niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. Bez wpływu na wynik postępowania kasacyjnego pozostawał oceniony jako zasadny zarzut zbyt szerokiego rozumienia przez Sąd pierwszej instancji zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia dostępu do drogi publicznej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 wyżej powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.