I OSK 960/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2144/06 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2144/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...], w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. P. z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i wysługi lat, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, który to rozkaz personalny zaliczył nadkomisarzowi M. S. okres jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od 13 października 1982 r. do 30 września 1985 r. do ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego oraz wysługi lat do nagrody. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując między innymi, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniach społecznych rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 21, poz. 94), praca domownika w gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik ów kształci się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej, natomiast we wskazanym wyżej okresie M. S. była uczennicą szkoły ponadpodstawowej. Organ podniósł ponadto, że niespełniony został warunek zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, określony w art. 2 pkt 2 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin, a mianowicie za ten okres (od 13 października 1983 r. do 30 września 1985 r.) nieodprowadzone były składki ubezpieczenia społecznego domownika. Na tę decyzję M. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że w okresie od 1 stycznia 1983 do 30 września 1985 r. wykonywała pracę w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym jej rodziców położonym w miejscowości O. gm. Ł.. W tym czasie mieszkała wraz z rodzicami i pobierała naukę w szkole średniej, była ubezpieczona na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin, a praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania. W czasie wolnym do nauki wykonywała wraz z rodzicami stałe prace w rolnictwie, zwłaszcza dotyczyło to okresu wiosennego, letniego i jesiennego, kiedy prace polowe są szczególnie wzmożone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2144/06 oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...], w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należy przede wszystkim wyjaśnić, czy sporna kwestia zaliczenia skarżącej okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Policji, mogła być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej, której pojęcie zostało określone w art. 104 k.p.a. Zdaniem Sądu, analiza przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zm.), prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie wypowiedział się wprost odnośnie tej kwestii, a z treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że decyzje administracyjne wydaje się tylko w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwolnienia ze stanowiska. Sąd wskazał ponadto, że art. 102 powołanej ustawy określa upoważnienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia w drodze rozporządzenia szczególnych zasad ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej udokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. W upoważnieniu tym nie mieści się przekazanie kompetencji do ustalenia w trybie przepisów wykonawczych o zaliczeniu pewnych okresów do wysługi lat funkcjonariuszom Policji w ramach odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził, że kwestie zaliczenia, czy niezaliczenia pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza Policji, powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach ustaleń wewnętrznych dotyczących prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat. Sąd uznał, iż decyzja nr [...] wydana w dniu [...] lutego 1998 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. P. została wydana pomimo, że prawo nie przewiduje wydawania decyzji w tych sprawach, a więc bez podstawy prawnej i przez to jest nieważna w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła M. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r.Nr 153 poz. 1269 ), poprzez przyjęcie, że kwestia zaliczania okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat funkcjonariusza policji nie może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej; 2) naruszenie prawa materialnego polegającego na naruszeniu art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak było i jest podstawy prawnej (materialnej i formalnej) do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym oraz niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie § 18 ust. 1 i 2 w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151 poz. 1261),oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. nr 152 poz.1732), które to przepisy jednoznacznie wskazują, że rozstrzygnięcie dotyczące zaliczenia okresu pracy do wysługi lat może być przedmiotem decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że spór co do zaliczania do okresów służby pewnych okresów pracy w gospodarstwie rolnym, może być przedmiotem sprawy administracyjnej, która powinna być rozstrzygana w formie decyzji. Nie zgodzono się zatem z twierdzeniem Sądu, że w ustawie o Policji brak jest regulacji prawnych, które dają możliwość załatwiania takich spraw w trybie decyzji administracyjnych. Wskazała, że ustawodawca wypowiedział się w tej materii w § 18 ust. 1 i 2 w związku z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z dnia 17 września 2002 r.), które zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 81 ust. 1 powołanej ustawy o Policji. W ocenie autora skargi kasacyjnej z powyższego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że do postępowania w sprawach osobowych związanych z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym sprawa osobowa funkcjonariusza Policji związana z nawiązaniem stosunku służbowego dotycząca prawa do zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym jest sprawą administracyjną, która winna być załatwiana w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. M. S. wskazała także na niekonsekwencję Sądu pierwszej instancji, podnosząc, że jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego to się ją odrzuca a nie oddala, jak to uczynił Sąd w zaskarżonym wyroku. Skarżąca podniosła także, iż w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, w której organ administracji stwierdził nieważność wcześniejszej decyzji z powodu braku opłacania ubezpieczenia, nie kwestionując możliwości zaliczenia tej pracy w formie decyzji, natomiast Sąd oddalając skargę poszedł jeszcze dalej i stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do wydawania w ogóle, w tego rodzaju sprawach decyzji administracyjnych. Doprowadziło to do sytuacji, w której Sąd nie rozpatrzył merytorycznie skargi i nie ustosunkował się do podnoszonych w niej zarzutów i dowodów, co narusza procedurę sądowoadministracyjną. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeanalizował jedynie art. 32 ust 1 i 2 oraz art. 102 powołanej ustawy o Policji, tworząc niejako zamknięty katalog spraw, które mogą kończyć się wydaniem decyzji administracyjnych. Jednak w ocenie skarżącej, w ustawie o Policji, jak i w przepisach wykonawczych, znajdują się inne sprawy osobowe, które mogą również być załatwione poprzez wydanie decyzji administracyjnych. Podniesiono, że podstawą normatywną do wydania rozkazu personalnego nr [...], na podstawie którego zaliczono skarżącej sporny okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, był § 74 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997r. w sprawie przebiegu służby , praw i obowiązków policjantów, zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zaliczenia okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Policji, UOP i Straży Granicznej. Wskazano, że rozwiązanie identyczne, jak w powołanym zarządzeniu, przewidziane jest również w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152. poz. 1732). Analiza § 5 tego rozporządzenia wskazuje, że nabycie prawa do wzrostu uposażenia w związku z pracą w gospodarstwie rolnym określa się w decyzji, czyli istnieje prawo do rozstrzygania przedmiotowej sprawy administracyjnej właśnie w formie decyzji. Skarżąca zwróciła uwagę, że podstawowym argumentem podnoszonym przez organ jest brak opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników, co uniemożliwia przypisanie skarżącej statusu domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym, z czym nie można się zgodzić, bowiem czym innym jest płacenie składek na ubezpieczenie społeczne rolników, a czym innym wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Tak więc w ocenie autora skargi kasacyjnej, rolnik, który pracował i przebywał w gospodarstwie i praca ta była jego głównym źródłem utrzymania, nie tracił statusu domownika, tylko z tego powodu, że nie opłacał składek na ubezpieczenie rolnicze. Podniesiono, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał, aby do okresów służby w policji zaliczać tylko okresy pracy w gospodarstwie rolnym po 1 stycznia 1983r. w charakterze domownika, to wyraźnie by zastrzegł, że domownik ten winien odprowadzać składki na ubezpieczenie społeczne. Natomiast jeśli tego nie zrobił, to ratio legis funkcjonującego rozwiązania przemawia, aby pojęcie domownika interpretować ściśle. Domownik w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników to członek rodziny rolnika pracujący w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawał w gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończył 16 lat i nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, przy czym praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jego główne źródło utrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok tego przepisu nie narusza. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl § 2 art. 1, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 podnieść należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, zatem tego unormowania nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony. Wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut warunków tych nie spełnia. Zarzut naruszenia art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się wyłącznie do postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów tego kodeksu, lecz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść zarzutu uniemożliwa Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie nadmienić, że pytanie o prawną formę określonego rozstrzygnięcia wiąże się zawsze z szerszym zagadnieniem, dotyczącym rodzaju sprawy, w której ramach to rozstrzygnięcie jest dokonywane. Oznacza to, że ustalenie, iż dane rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej jednak sprawie wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była sprawa prowadzona w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji, to jest w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. P. z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...], zaliczającej nadkomisarzowi M. S. okres jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do ustalenia wzrostu uposażania zasadniczego oraz wysługi lat do nagrody jubileuszowej. Nie była tu więc rozpatrywana "sprawa główna", lecz Sąd badał, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 157 w związku z art. 156 k.p.a.. Podkreślić ponadto należy, że w niniejszej sprawie, zarówno organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji, badały, czy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. P. z dnia [...] lutego 1998r., była zgodna z prawem w świetle przepisów obowiązujących w tej właśnie dacie, a nie w dacie przepisów wydanych już po roku 1998. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał takiej analizy i stwierdził, że rację miały organy administracyjne orzekając o stwierdzeniu nieważności wskazanej wyżej decyzji i stwierdzając, że rozstrzyganie o tym, czy okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym podlega zaliczeniu do stażu służby żołnierza zawodowego, od którego zależy wysokość nagrody jubileuszowej oraz do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia, nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, w związku z czym decyzja z 1998 r., została wydana bez podstawy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w Sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 51, poz. 1261) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732), które to przepisy, jako naruszone w zaskarżonym wyroku, powołano w skardze kasacyjnej, nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem zostały uchwalone już po wydaniu decyzji z 1998 r. Stwierdzić zatem należy, że i w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.