I OSK 348/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1024/06 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie unieważnienia przetargu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] w przedmiocie rozpatrzenia skarg na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu na sprzedaż nieruchomości i unieważnienia przetargu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała nie mieści się bowiem w żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchwała o unieważnieniu przetargu i o rozpatrzeniu skarg w sferze cywilnoprawnej i stanowi oświadczenie woli organu jako podmiotu prawa cywilnego. Przedmiotowa uchwała nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej i wywiera skutki tylko w sferze prawa cywilnego. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnosząc, że unieważnienie przetargu jest rozstrzygnięciem, które z pewnością dotyczy konkretnego podmiotu - zwycięzcy przetargu. Rozstrzygnięciem Zarządu, skarżąca została pozbawiona wynikającego z wygranego przetargu uprawnienia. Stosownie do przepisu § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108), Wojewoda albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może uznać skargę za zasadną nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg albo uznać skargę za niezasadną. Skoro skarżący został zawiadomiony o unieważnieniu przetargu przez jej organizatora, doszło do naruszenia jego uprawnień. Do kategorii zaskarżalnych czynności należy zaliczyć także czynności materialno techniczne, takie jak zawiadomienie. Dopuszczenie zaskarżenia zawiadomienia o unieważnieniu przetargu przesądza także o tym, że zaskarżalną jest uchwała Zarządu taki przetarg unieważniająca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ogłoszenie przetargu jako oświadczenie woli ma doprowadzić do zawarcia umowy. Oznacza to, że gdy wszczęta zostanie procedura przetargowa pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a zainteresowanymi podmiotami nawiązuje się stosunek cywilnoprawny. W ramach tego stosunku zarówno jednostka samorządu terytorialnego jak i osoby w tym przetargu uczestniczące występują w charakterze równorzędnych podmiotów. Natomiast ustanowiony w art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w § 11 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości tryb zaskarżania czynności przetargowych jest wewnętrznym trybem postępowania, uprawnieniem wykonywanym w zakresie dominium przez wojewodę lub organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, umożliwiającym wyłącznie wstępną kontrolę przetargu w celu skorygowania popełnionych błędów. Rozstrzyganie sporów związanych z przeprowadzeniem procedury przetargowej dotyczy sporów cywilnych między stronami, którymi są wojewoda lub organ jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzający przetarg oraz uczestnicy przetargu i następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie (uchwała SN z dnia 2 sierpnia 1994 r. sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11) przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. W rozpoznawanej sprawie osoba ustalona w postępowaniu przetargowym jako nabywca prawa własności budynków i budowli położonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] i prawa użytkowania wieczystego może dochodzić nakazania sprzedawcy złożenia oświadczenia woli. Sąd rozpoznając takie powództwo zobowiązany jest samodzielnie zbadać prawidłowość przebiegu postępowania przetargowego niezależnie od stanowiska organu administracji w tym zakresie, a przepis §11 rozporządzenia nie może być interpretowany jako podstawa wyłączenia drogi sądowej przed sądami powszechnymi. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działalności administracji publicznej (art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaś charakter uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia skarg na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu i unieważnienie tego przetargu należy zauważyć, że rozstrzygnięcie to nie jest ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., ani też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też przepis prawa nie poddaje tego rozstrzygnięcia właściwości sądu administracyjnego. Decyzja administracyjna jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. Należy podzielić stanowisko przyjęte w uchwale SN z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt III CZP 95/02 (OSNC 2003/11/146), że pisemne unieważnienie przetargu jest jedynie deklaratywnym wyrazem przekonania organu administracji o wadliwości czynności postępowania przetargowego i nie można go w żadnym razie traktować jako decyzji wydanej w trybie przepisów k.p.a. Natomiast o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęte jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu unieważnienie przetargu przez Zarząd Województwa Małopolskiego nie następuje w postępowaniu administracyjnym oraz nie mieści się ani w kategorii decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Unieważnienie przetargu jest bowiem takim aktem (czynnością), który sam w sobie nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających wprost z przepisu prawa. Z przepisu, który określa kompetencje organu do unieważnienia przetargu, nie wynika, że przepis ten określa uprawnienie lub obowiązek skarżącej o charakterze administracyjnoprawnym i to wynikający wprost z przepisu prawa. Tym samym Sąd pierwszej instancji słusznie odrzucił skargę jako niedopuszczalną W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.