II SA/Łd 626/06

Dnia 26 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Joanna Wegner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi E. M. i Z. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...], znak: [...] oraz decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących: E. M. i Z. Z. solidarnie kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją [...] z dnia [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. nakazał E. M. i Z. Z.: 1. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przez osobę uprawnioną w opinii dotyczącej oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. A. a) w sposób i na warunkach określonych w w/w opinii, b) na warunkach określonych przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków; 2. wykonanie zaleceń zawartych w: a) protokole badania i pomiarów instalacji ochrony przeciwpożarowej urządzeń elektrycznych wykonanych jako zerowanie nr [...] z dnia [...], b) opinii mistrza kominiarskiego dot. urządzeń ogrzewczo-kominowych z dnia [...] - które to dokumenty stanowią integralną część decyzji. Powyższa decyzja zapadła na skutek pisma W. T. – lokatora lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. A. w S., w sprawie stanu technicznego zajmowanego przez niego lokalu. Do przedmiotowego pisma załączono ocenę sporządzoną przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. Oględziny przedmiotu postępowania potwierdziły stan techniczny lokalu opisany w wyżej wymienionej opinii. Ponadto stwierdzono pęknięcia ścian konstrukcyjnych i liczne ubytki tynków, zły stan klatki schodowej oraz stolarki okiennej i drzwiowej. W dniach [...] odpowiednio Z. Z. i E. M. doręczono upomnienie, w którym wezwano strony do wykonania obowiązków nałożonych wyżej opisaną decyzją z dnia [...], a w dniach [...] doręczono stronom tytuły wykonawcze z dnia [...] dotyczące obowiązku niepieniężnego polegającego na usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych przez osobę uprawnioną w opinii dotyczącej oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. A. Pismem z dnia [...] E. M. i Z. Z. poinformowały Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S., że wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] uzależnione jest od wykwaterowania rodzin mieszkających w budynku przy ul. A. w S. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. nałożył na E. M. i Z. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych z dnia [...] i wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia pod rygorem wydania orzeczenia zastępczego. Ustalając wysokość grzywny organ kierował się liczbą osób, na które nałożono obowiązek przedłożenia oceny oraz tym, że kwota ta winna skutecznie przymusić zobowiązane do wykonania obowiązku. W zażaleniu na powyższe postanowienie E. M. i Z. Z. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie. Skarżące zarzuciły, iż w egzekwowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z dnia [...] nie określono terminu wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją, wobec czego obowiązek jest niewymagalny. Zaznaczyły, iż zdają sobie sprawę z konieczności wykonania remontu części budynku przy ul. A. oraz przedstawiły dotychczasowy przebieg prac remontowych. W zażaleniu zwrócono również uwagę, iż wykonanie obowiązku nałożonego egzekwowaną decyzją wymaga usunięcia lokatorów. Tymczasem Prezydent Miasta S., zobowiązany do dostarczenia lokali zamiennych, powiadomił skarżące, iż z uwagi na trudną sytuację mieszkaniową w mieście lokale dla najemców lokali zostaną przyznane w terminie bliżej nieokreślonym. Dodatkowo zaznaczono, że jeden z lokatorów musi być wyeksmitowany po przeprowadzeniu stosownego postępowania sądowego. Zdaniem E. M. i Z. Z. niewykonanie nałożonego obowiązku nie jest podyktowane złą wolą, a jedynie obiektywną niemożnością przystąpienia do remontów. Skarżące podważyły także sposób obliczenia grzywny w celu przymuszenia, albowiem nie uwzględniono ich sytuacji majątkowej i osobistej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...] Nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż stan budynku nie uległ zmianie, a obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] nie został wykonany. Z tego względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. słusznie zastosował przewidziany prawem środek przymuszenia, uzasadniając wysokość nałożonej grzywny i wskazując realny termin wykonania obowiązku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez strony w zażaleniu wyjaśniono, iż stan prawny obowiązujący w dniu [...] nie przewidywał w art. 66 ustawy – Prawo budowlane obowiązku ustalenia terminu wykonania nakładanego obowiązku, co oznacza, że obowiązek ten stawał się wymagalny z chwilą, gdy decyzja stała się ostateczna. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosły E. M. i Z. Z., które zarzuciły naruszenie art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. – Dz.U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140, art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na podstawie zarzutów wskazanych w zdaniu poprzedzającym skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zdaniem skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie odniósł się do zarzutu nadmiernej wysokości grzywny i braku uwzględniania całokształtu sprawy, a przez to przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ I instancji. Nie można bowiem się zgodzić z praktyką całkowitej dowolności w zakresie wysokości wymierzanej grzywny nawet, jeśli się weźmie pod uwagę wyłącznie celowość i skuteczność stosowanego środka. Grzywna winna mieć racjonalne i obiektywne uzasadnienie w ramach konkretnej, indywidualnej sprawy. Natomiast organy administracji I i II instancji nie wskazały, jakimi przesłankami kierowano się przy ustalaniu wysokości grzywny. Wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] nie jest możliwe, ponieważ budynek jest zasiedlony, a Prezydent miasta S., zobowiązany do dostarczenia lokali zamiennych, nie wykonał swego obowiązku. W ocenie skarżących uzależnienie wysokości grzywny wyłącznie od liczby osób, na które nałożono obowiązek jest niezasadne i nie uwzględnia całokształtu okoliczności, a przez to nie stanowi instrumentu mobilizującego, lecz odgrywa rolę samodzielnej kary. Wysokość kary, wprawdzie mieści się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to jest jednak niewspółmiernie wysoka. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od przyczyn w niej wskazanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie ogranicza się do zbadania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - dalej zwanej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Granice sprawy administracyjnej wyznaczają jej elementy podmiotowe i przedmiotowe. O zaliczeniu poszczególnych aktów administracyjnych do jednej sprawy administracyjnej decyduje właśnie tożsamość elementów przedmiotowych i podmiotowych. O tożsamości elementów podmiotowych można mówić natomiast w sytuacji tożsamości podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a o tożsamości elementów przedmiotowych w przypadku tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie II, Wolters Kluwer Polska, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, str. 300). Z tego też względu kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie poddane zostało nie tylko zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S., ale również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]), nakładająca na strony obowiązki i stanowiąca podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Decyzją z dnia [...] nakazano E. M. i Z. Z. m.in. "usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przez osobę uprawnioną w opinii dotyczącej oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. A/". Decyzja ta w ocenie sądu nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 k.p.a. i art. 66 ustawy Prawo budowlane. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczością, którym organ administracji publicznej rozstrzyga o prawach i obowiązkach prawnych konkretnych podmiotów w indywidualnej sprawie. Wśród elementów koniecznych decyzji administracyjnej ustawodawca w art. 107 § 1 k.p.a. wymienił rozstrzygnięcie. Treść rozstrzygnięcia zawsze jest związana z przedmiotem postępowania, zawiera ono uprawnienie lub obowiązek i musi być sformułowane ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi. Decyzja administracyjna nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania, powinna ów obowiązek wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Osnowa decyzji, która nie spełnia powyższych wymagań skutkuje niemożnością wykonania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1996 roku, sygn. akt SA/Gd 1537/95, opubl. Lex nr 44086). Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, iż w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (t.j. – Dz.U. z 2000 roku, Nr 105, poz. 1126 ze zm.), czyli w brzemieniu obowiązującym w dniu [...] organ nadzoru budowlanego winien precyzyjnie określić nieprawidłowości wymagające usunięcia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w decyzji Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. nie dopełnił tego obowiązku, ograniczając się do odwołania do bliżej nieokreślonej opinii dotyczącej oceny stanu technicznego budynku. Pomimo zastrzeżenia, że opinia ta stanowi integralną część decyzji, nie jest możliwe ustalenie treści obowiązku nałożonego na strony. Obowiązki te nie zostały wprost wskazane w osnowie decyzji, zaś dokument, w którym miałby być określony zakres prac budowlanych, został oznaczony bez cech odróżniających – nie wskazano chociażby daty lub autora opinii. Co do zasady obowiązki nałożone na stronę decyzją administracyjną powinny wynikać wprost z jej rozstrzygnięcia. Nie może zasługiwać na aprobatę konkretyzacja normy prawnej, której wyrazem jest rozstrzygnięcie zawarte w indywidualnym akcie administracyjnym, sprowadzająca się do określenia obowiązku lub prawa w uzasadnieniu lub załącznikach. W niniejszej sprawie również w uzasadnieniu organ nie tylko nie wymienia nieprawidłowości, które właścicielki obowiązane są usunąć, ale nawet nie wskazuje, w jakiej konkretnie opinii, przez kogo sporządzonej i kiedy okoliczności te zostały podane. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) nie pozwala, zdaniem Sądu, na konkretyzację obowiązku nałożonego przedmiotową decyzją, a w rezultacie jest sprzeczna z treścią art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 6, art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. i winna być usunięta z obrotu prawnego. Uwagi powyższe determinują również ocenę zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych, których celem jest egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnym. Stwierdzenie wadliwości decyzji podlegającej egzekucji w oczywisty sposób wpływa na ocenę postanowienia o nałożeniu grzywny. Niemniej, zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny dotknięte jest innymi wadami W myśl art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. – Dz.U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Wyrażona w tym przepisie zasada celowości sprowadza się do rezygnacji ze stosowania wobec zobowiązanego dolegliwości, jako sposobu przymuszenia do wykonania obowiązku, na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Celem egzekucji w niniejszej sprawie było wykonanie przez skarżące obowiązku usunięcia złego stanu technicznego budynku. Niesporny stan faktyczny sprawy pozwala stwierdzić, że przeprowadzenie prac remontowych w budynku przy ul. A. w S. wymaga uprzedniego opuszczenia znajdujących się w budynku lokali przez ich lokatorów. Organ egzekucyjny nie dostrzegł jednak, że polski system prawny nie przewiduje możliwości opróżnienia lokalu, o ile lokatorowi nie został zapewniony lokal zastępczy (ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /t.j. - Dz.U. z 2005 roku Nr 31, poz. 266 ze zm./). Tak więc do czasu zapewnienia lokatorom lokali zastępczych wykonanie prac remontowych w budynku jest obiektywnie niemożliwe. Odwołując się ponownie do zasady celowości egzekucji zauważyć trzeba, iż skarżące nie kwestionowały nałożonych na nie obowiązków. Wskazywały jednak na przyczyny obiektywne, które ich zdaniem legły u podstaw realizacji decyzji nr [...], w tym na konieczność wysiedlenia lokatorów. Organ prowadzący postępowanie egzekucyjne nie odniósł się do tego argumentu, nie rozważył, czy ma on znaczenie w rozstrzyganej sprawie, czy nałożenie grzywny w tym stanie rzeczy jest uzasadnione – czy przyczyni się realnie do wykonania przez skarżące egzekwowanego obowiązku. Brak rozważań w tej kwestii uzasadnia wątpliwości, co do rzeczywistego celu nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wskazuje raczej na represyjny, a nie przymuszający, charakter nałożonej grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi w zakresie możliwości wykonania obowiązku przez skarżące, nie podziela zapatrywania organów nadzoru budowlanego, iż nałożenie grzywny prowadziło będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...]. Należy też zauważyć, iż postanowienie organu I instancji w istocie nie precyzuje wysokości grzywny. Organ egzekucyjny, czego nie dostrzegł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., nałożył grzywnę na E. M. i Z. Z. w kwocie [...], nie precyzując jednocześnie, czy obowiązek ten ma charakter solidarny, czy też każda ze skarżących obowiązana jest do zapłaty grzywny w wysokości, czy w jakikolwiek inny sposób. Niemożliwe jest zatem ustalenie, czy wpłata grzywny we wskazanej wyżej kwocie tylko przez jedną ze skarżących zwalniałaby z zobowiązania drugą z nich. Rozstrzygnięcie tej treści, ponieważ nie pozwala na ustalenie rzeczywistej treści obowiązku, stanowi naruszenie rygoru art. 107 § 3 k.p.a., nie jest bowiem precyzyjnym i nie budzącym wątpliwości. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia dotknięte takimi uchybieniami nie powinny pozostawać w obrocie prawnym. Skarżące podniosły również zarzut niewspółmiernej wysokości grzywny, zaś organ odwoławczy w istocie nie odniósł się do tego zarzutu. Nałożenie grzywny w określonej wysokości pozostawione zostało wprawdzie do swobodnego uznania organu, nie oznacza to jednak, że wybór organu w tym zakresie pozostaje poza wszelką kontrolą. Po to zaś, aby wybór organu mógł zostać zweryfikowany, należy go uzasadnić. Brak wyczerpującego uzasadnienia w tym zakresie, nieustosunkowanie się do niego przez organ odwoławczy podważa również zaufanie do organów administracji publicznej, a tym samym narusza art. 8 k.p.a. Z uwagi na to, że jak wywiedziono wyżej rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszej sprawie dotknięte są uchybieniami natury procesowej, mającymi wpływ ma wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wskazanej wyżej ustawy.