IV SA/Wa 2217/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżone postanowienie - [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w O. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] L.dz. [...] uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na handlowo-usługowy w budynku przy ul. [...] w O. na działce nr [...] obr. [...] oraz budowie nowego wejścia i schodów zewnętrznych do wyżej wymienionego lokalu na działce nr [...] obr. [...] Minister Kultury - po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w O. na powyższe rozstrzygnięcie - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że budynek przy ul. [...] w O. został wpisany do rejestru zabytków. Wskazał przy tym, iż organ I instancji stwierdził jedynie, że realizacja planowanej inwestycji nie może przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku lub widoku na zabytek, jakim jest elewacja budynku - wówczas, gdy w przedmiotowej sprawie konieczne jest, zdaniem organu II instancji, wyjaśnienie, na czym polega wartość chronionego budynku oraz stwierdzenie, czy nie zostanie ona naruszona przez planowaną inwestycję. Organ II instancji podniósł nadto, iż w aktach sprawy znajduje się opinia Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] czerwca 2004 r., która kwestionuje zamierzoną inwestycję i przedmiotową opinię organ I instancji winien był wziąć pod uwagę. Powyższe rozstrzygnięcie Ministra Kultury zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. wnosząc o jego uchylenie i utrzymanie w mocy postanowienia organu administracyjnego I instancji. Skarżący zarzucił postanowieniu organu odwoławczego: 1) naruszenie art. 68 § 1 Kpa w zw. z art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału na każdym etapie postępowania, w tym głównie pominięcie uwag strony w czasie oględzin budynku w dniu 26 maja 2004 r.; 2) naruszenie art. 81 Kpa w zw. z art. 10 § 1 Kpa poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym głównie nie udostępniono zażalenia A. K. wraz z przedłożonymi przez nią dowodami; 3) naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez niewskazanie przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedłożonym przez skarżącego, zawartych w zastrzeżeniach do opinii Działu Ekspertyz i Analiz KOBiDZ; 4) naruszenie art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że A. K. jest stroną postępowania, a głównie przez nieuwzględnienie przekroczenia przez nią zakresu zwykłego zarządu i działania wbrew stanowisku wspólnoty wyrażonemu w uchwale Nr [...] z [...] października 2003 r. W odpowiedzi na przedmiotową skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał nadto, że brak dokładnego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, wydanego w ramach uznania administracyjnego, znacznie utrudnia organowi wyższego stopnia jego weryfikację. Niezrozumiały jest, zdaniem organu odwoławczego, zarzut skarżącego, jakoby w wizji lokalnej w dniu 26 maja 2004 r. poprzedzającej wydanie opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków dokonano jednoosobowo -wówczas, gdy uczestniczyło w niej 6 osób, zaś z podpisanego przez skarżącego protokołu z wizji nie wynika, by zgłaszał on jakiekolwiek uwagi. Podkreślono również, że stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była Wspólnota Mieszkaniowa budynku znajdującego się w O. przy ul. [...], zaś A. K. w dniu złożenia zażalenia na rozstrzygnięcie organu I instancji pełniła funkcję jednoosobowego zarządu Wspólnoty, a zatem była uprawniona do reprezentowania Wspólnoty na zewnątrz. Powołany zaś w dniu 16 kwietnia 2004 r. dwuosobowy zarząd Wspólnoty nie wycofał zażalenia na postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 254/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. do czasu zakończenia postępowania w sprawie ustanowienia zarządu tymczasowego Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w O. W dniu 24 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił z urzędu o podjęciu postępowania wobec ustanowienia zarządcy tymczasowego Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w O. w osobie I. J. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Podkreślić na wstępie należy, iż Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi, lecz zakresem rozstrzygnięcia objętego kwestionowanym aktem administracyjnym. Oznacza to, iż Sąd władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1989 r., sygn. akt IV SA 390/89, niepublik./. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie z urzędu wymagało podniesienia, iż postanowienie organu II instancji stanowi naruszenie zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją lub postanowieniem organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 Kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli aktu administracyjnego organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę in meritum. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji (postanowienia) jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia w/w przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 kpa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie kasacyjne wydane w trybie art. 138 § 2 kpa. Jako podstawę uchylenia postanowienia organu I instancji, organ odwoławczy wskazał uchybienia formalno-prawne i merytoryczne. Uznał, że konieczne jest w sprawie wyjaśnienie, na czym polega wartość chronionego budynku. Jednocześnie organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe poprzez opracowanie na jego zlecenie opinii przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] czerwca 2004r. Jednocześnie ocenę tej opinii przekazał organowi I instancji. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadniały uchylenia postanowienia organu I instancji. Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, określoną w art. 15 kpa organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu I instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu do tego postanowienia, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Uznać zatem należało, iż skoro w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania — w całości lub w znacznej części - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie / art. 136 Kpa /, to organ odwoławczy miał obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec in meritum, zamiast uchylać rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA z 1981 r. Nr 2, poz. 88/. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów, jak również dokonanie innej oceny materiału zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego - mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając tym samym dopuszczalność wydania przezeń rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Względy powyższe powodują konieczność uchylenia postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2004 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy - w przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy niż uczynił to organ I instancji - organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień merytoryczno - formacyjnych może zmienić dokonane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. ustalenia stanu faktycznego, w szczególności przywracając właściwe miejsce w jego ocenie opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] czerwca 2004 r. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2, norma pierwsza, organ administracyjny II instancji jest władny uchylić zaskarżone postanowienie albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ orzekł jak w sentencji.