II SA/Po 528/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. i Z.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; oddala skargę /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy /-/ B. Kamieńska Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]2000 r. ([...]) udzielił Przedsiębiorstwu "A" Sp. z o.o. w P. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] - bud. nr [...] J. i Z. N. w piśmie z dnia [...]2002 r. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując, iż nie brali w nim udziału, pomimo że są współwłaścicielami sąsiedniej nieruchomości. Decyzją z dnia [...]2003 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, jednak decyzja ta została uchylona w dniu [...]2004 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu wyraził m.in. pogląd, iż właściciele sąsiednich nieruchomości mają status stron postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...]2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 147 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...]2006 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]2000 r. W uzasadnieniu wskazano, iż z treści art. 55, 56 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji, stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego był jedynie inwestor. Nowelizacja prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) wprowadziła w art. 59 ust. 7 zapis ograniczający wprost krąg osób, którym przysługuje status strony w tym postępowaniu, stanowiąc, iż ma go wyłącznie inwestor. W związku z powyższym Z. i J. N. nie przysługiwał wcześniej i nie przysługuje w dalszym ciągu przymiot stron postępowania. Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji, uznał iż J. i Z. N. nie mogli skutecznie powoływać się na przesłankę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Sygn. akt II SA/Po 528/06 Z. i J. N. w odwołaniu od powyższej decyzji wnieśli o jej zmianę i uchylenie decyzji z dnia [...]2000 r., ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powołali się na stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]2004 r., który nie kwestionował przyznania odwołującym statusu strony w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem odwołujących się zmiana przepisów, która miała miejsce w 2003 r. nie ma wpływu na ich uprawnienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji i wskazał nadto, iż art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nakazywał stosować do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (przed dniem 11 lipca 2003r.), a niezakończonych decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe. W dniu [...]2004 r. nie miał zastosowania przepis art. 59 ust. 7, który wyłączył z postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowania podmioty inne niż inwestor. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) wprowadziła zmianę w tym zakresie - w art. 2 tej ustawy ustanowiono, że do spraw wszczętych, a niedokończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, a zatem również wszystkie poprzednie nowelizacje, w tym tę w której za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie uznano wyłącznie inwestora. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i Z. N., którzy wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji z dnia [...]2006 r., ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W skardze podniesiono zarzuty wskazane w odwołaniu, powołując się na treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia [...]2004r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sygn. akt II SA/Po 528/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. (to jest postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, iż nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem J. N. i Z. N. nie mają przymiotu stron postępowania. Zaznaczyć, bowiem trzeba, iż po wznowieniu postępowania zasadą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie wznowienia postępowania, jest tylko inną fazą postępowania administracyjnego prowadzonego uprzednio w tej samej sprawie w zwykłym trybie i zakończonego decyzją ostateczną, a za datę wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.) przyjmuje się datę wszczęcia postępowania w zwykłym trybie. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Obowiązkiem organu jest zatem stosowanie tych przepisów prawa materialnego, które obowiązują w chwili orzekania. Ustalając zatem, czy wnoszący o wznowienie postępowania mają przymiot stron postępowania należało stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania decyzji, stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Rozważając przy tym kwestię przepisów przejściowych wprowadzonych kolejnymi nowelizacjami Prawa budowlanego należało zważyć, iż art. 59 ust. 7 został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Jednocześnie w ustawie tej w art. 7 ust. 1 ustawodawca wprowadził zasadę obowiązywania przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 11 lipca 2003r.), a niezakończonych decyzją ostateczną. W ust. 2-5 Sygn. akt II SA/Po 528/06 powołanego artykuł wprowadzono wyjątki od powyższej zasady, jednak żaden z nich nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Kolejna nowelizacja Prawa budowlanego została wprowadzona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Przepis intertemporalny art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 31 maja 2004r.) stosuje się przepisy niniejszej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2-4, które w rozpatrywanej sprawie nie miały zastosowania. Ustawodawca zastosował zatem zasadę odmienną od zasady zastosowanej w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., tj. zasadę bezpośredniego obowiązywania ustawy nowej. Zgodnie z tą zasadą, do sprawy niniejszej, wszczętej wnioskiem skarżących z dnia [...]2002r., należy stosować przepisy prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, iż organy właściwe zastosowały przepis art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003r. Niezależnie od powyższego, już tylko na marginesie, podkreślić należy, iż także w momencie wydawania decyzji z dnia [...]2000 r. skarżący nie mieli statusu stron postępowania. Zasadny jest pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, iż przed nowelizacją z dnia 27 marca 2003r. stroną w przeprowadzonym postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie mógł być wyłącznie inwestor. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić trzeba, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Interes, jakim Sygn. akt II SA/Po 528/06 legitymować się powinien podmiot, chcący występować w roli strony postępowania administracyjnego, musi mieć zatem charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Ustalenie, czy skarżący winni być stronami zakończonego postępowania o udzielenia pozwolenia na użytkowanie wymagało zatem stwierdzenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa, a sytuacją prawną skarżących, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie) mógł mieć wpływ na ich sytuację prawną w zakresie prawa materialnego. Zaznaczyć trzeba, iż interes taki powinien być przy tym bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Badając istnienie takiego interesu należało mieć na uwadze przepisy Prawa budowlanego istniejącego w dniu wydania decyzji. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji - z art. 56 i 57 ustawy prawo budowlane wynikało, iż nałożone w nich obowiązki spoczywały na inwestorze i już wówczas stroną postępowania był wyłącznie inwestor. Interes prawny w postępowaniu wynikać musi z konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes ten odróżnić należy od interesu faktycznego. Występuje on w stanie, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia, nie może jednak wykazać - jak to było w niniejszej sprawie - naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, iż istnieje norma prawna, przewidująca w określonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym w odniesieniu do skarżących możliwości podjęcia czynności przez organ administracji. Jak wskazano w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jej wydanie było możliwe wobec spełnienia przez inwestora warunków określonych ostateczną decyzją z dnia [...]1999 r. Skoro to inwestor był adresatem cytowanej decyzji, a następnie -zgodnie z treścią art. 56 i 57 Prawa budowlanego - zawiadomił właściwe organy i przedłożył wymaganą dokumentację, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż skarżący posiadali interes prawny i tym samym status strony w postępowaniu. Podzielając, zatem rozważania organu pierwszej instancji w tym zakresie wskazać należało, iż nie miały one jednak znaczenia dla rozpoznania sprawy, skoro Sygn. akt II SA/Po 528/06 organ winien brać pod uwagę jednoznaczny stan prawny obowiązujący w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym częściowo błędne uzasadnienie organu drugiej instancji, który przyjął, iż skarżący stracili przymiot stron na skutek nowelizacji, jako dotyczące okoliczności nieistotnych dla rozstrzygnięcia nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na fakt, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...]2004r., na którą powoływali się skarżący, wydała została na etapie badania przesłanek wznowienia postępowania pod kątem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania. Podkreślić trzeba, iż postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym, nie rozstrzyga ono sprawy wznowienia, lecz ją otwiera. Postanowienie takie nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą był wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia. Tym samym postanowienie z dnia [...]2004 r. nie przesądzało (i nie mogło przesądzać) tego, czy przesłanka braku udziału w sprawie rzeczywiście wystąpiła, a kwestia ta była badana dopiero po wydaniu postanowienia o wszczęciu. Konkludując, należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że skarżącym jako właścicielom sąsiedniej nieruchomości nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie. Skoro zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest brak udziału strony z postępowaniu, to brak przymiotu strony po stronie żądającego wznowienia postępowania, musi prowadzić do odmowy uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i stąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy /-/ B. Kamieńska