II OSK 1026/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 609/06 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 609/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta D. G. z dnia [...]., nr [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 300 złotych na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia [...]. K. S., właściciel działki w D. G. przy ul. [...], zwrócił się o nakazanie sąsiadowi wymiany dwóch przęseł postawionego płotu na ażurowe, celem przywrócenia naruszonych stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu podał, że K. L. w przeszłości podnosił poziom swojej działki, zaś w ostatnim czasie wybudował ogrodzenie z pełnych płyt betonowych, przez co woda spływająca na posesję wnioskodawcy podniesie się o kolejne 0,5 m, skutkiem czego następować będzie zalewanie posesji i posesji sąsiedniej. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta D. G. odmówił zobowiązania K. L. do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Uznano, że zmiana tych stosunków przez wykonanie ogrodzenia nie nastąpiła, albowiem ze względu na ukształtowanie terenu wokół ul. [...] spływ wód odbywa się w kierunku posesji [...], należącej do K. S.. Podano, że nastąpiło przedawnienie roszczeń o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego tj. o usunięcie gruntu powodującego podniesienie poziomu posesji nr [...]. Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że żądanie wnioskodawcy o przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodzie nie uległo przedawnieniu. Podniesiono, że w sprawie chodzi raczej o wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, niż przywrócenie stanu poprzedniego. Zdaniem SKO wnioski w zakresie stanu faktycznego, przyjęte przez organ, nie zostały dostatecznie udokumentowane. Zalecono ustalenie, czy wykonane ogrodzenie spowodowało zmiany wody na gruncie, czy zmiany te szkodliwie oddziałują na grunty sąsiednie oraz czy wykonanie elementów ażurowych w ogrodzeniu zapobiegnie szkodom. Decyzją z [...] Prezydent Miasta D. G. ponownie odmówił zobowiązania K. L. do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie, zmienionego wykonaniem nowego ogrodzenia między posesjami [...] i [...]. Stwierdził, że ogrodzenie nie zakłóca stosunków wodnych, albowiem spływ wód odbywa się w kierunku studzienki zlokalizowanej na działce [...], a sporne ogrodzenie wybudowane jest na działce podniesionej w latach 70-tych XX wieku. Sporządzona przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji opinia dotycząca odwodnienia terenu zlewni w rejonie uli. [...] wskazuje, że wody spływają od studzienki na działce skarżącego do kolektora i do przepustu a nie na sąsiednie nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] powtórnie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano na rozbieżności i sprzeczności między twierdzeniami decyzji a wnioskami powoływanej opinii co do faktu i skutków zmiany stanu wód na gruncie. Organ przyjął, że budowa ogrodzenia nie wpłynęła na zakłócenie stosunków wodnych, natomiast opinia podaje, że ogrodzenie ogranicza spływ wód w dotychczasowym kierunku, co przy dużym napływie wód powierzchniowych stwarza zagrożenie podtopienia budynków. Zalecono ustalenie czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, czy zmiana ta ma szkodliwy wpływ na działki sąsiednie. Kolejną decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta D. G. zobowiązał D. i K. L. do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie, zmienionego wykonaniem przedmiotowego ogrodzenia betonowego, poprzez wyprofilowanie terenu i zmianę jednego przęsła na ażurowe. Obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie został także nałożony na małżonków B. i K. S., zobowiązanych do wymiany jednego przęsła pełnego na ażurowe w ogrodzeniu stykającym się z ogrodzeniem małżonków L.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, że organ nie ustalił, jakie szkody zostały w gruntach sąsiednich spowodowane i jaki jest związek przyczynowy między szkodą a działaniami strony. Zanegowano także możliwość rozstrzygnięcia jedną decyzją dwóch spraw administracyjnych, zalecono precyzyjne określenie stron postępowania oraz prowadzenie postępowania zgodnie z zasadami procedury. Decyzją z [...] Prezydent Miasta D. G. stwierdził, że K. L. zmienił stan wody na gruncie poprzez wybudowanie nowego ogrodzenia między działkami [...] i [...], zmieniając kierunek spływu wód katastrofalnych . W punkcie 2 decyzji orzeczono o odmowie zobowiązania K. L. do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie i do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Uznano, że brak jest dowodów na szkodliwe oddziaływanie dokonanej zmiany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] ponownie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta, przekazując sprawę do powtórnego rozpatrzenia. Zarzucono, że organ I instancji naruszył reguły postępowania dowodowego, albowiem nie dowiódł faktu szkody na gruncie K. S.. W dniu [...] organ I instancji przeprowadził oględziny i rozprawę administracyjną. W czasie wizji nie stwierdzono szkodliwego oddziaływania ogrodzenia na posesję skarżącego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta D. G. stwierdził, że K. L., poprzez wykonanie płotu betonowego i zmianę kierunku spływu ewentualnych wód katastrofalnych, zmienił stan wody na gruncie. Organ odmówił jednak zobowiązania K. L. do przywrócenia stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu podano, że rozstrzygając sprawę oparto się na ustaleniach ekspertyzy technicznej, pomijając jednakże zawarte w niej wnioski. Stwierdzono, że wskazane ryzyko podtopień nie stanowi przesłanki szkodliwego oddziaływania. Ustalono, że na działce skarżącego nie występują żadne szkody wywołane naruszeniem stosunków wodnych na gruncie. Samo potencjalne ryzyko zalania, uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, nie jest szkodą w rozumieniu art. 29 prawa wodnego. Odwołanie od decyzji złożyli małżonkowie S., domagając się uchylenia pkt 2 decyzji i zobowiązania K. L. do przywrócenia poprzedniego stanu stosunków wodnych i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że przesłankami zastosowania art. 29 prawa wodnego są: spowodowanie zmiany stanu wody na gruncie, szkoda, związek przyczynowy między szkodą a zachowaniem powodującym zmianę stosunków wodnych. Spełnienie tych przesłanek umożliwia zastosowanie środków przewidzianych w art. 29 ust. 3 prawa wodnego. W sprawie stwierdzono, że zmiana stosunków wodnych nie powoduje szkód na gruncie sąsiednim a ewentualna szkoda jaka mogłaby wystąpić, będzie następstwem katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego, którego nie można przewidzieć. W skardze na powyższą decyzję K. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił, że nie może być tak, aby organ stwierdzał fakt naruszenia stosunków wodnych a następnie czekał aż nastąpi podtopienie i dopiero wtedy zobowiązywał sprawcę do przywrócenia stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za uzasadnioną. Przytaczając treść art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) Sąd wskazał, iż fakt spowodowania zmiany stosunków wodnych na gruncie poprzez wybudowanie ogrodzenia został uznany przez organy za zaistniały. W tym zakresie oparto się na ustaleniach ekspertyzy rzeczoznawcy, wykazującej skutki wniesienia ogrodzenia dla kierunku spływu wód. Ustalenie wywołania takiej zmiany jest elementem stanu faktycznego, który przy spełnieniu pozostałych przesłanek, otwiera drogę do orzekania w formie decyzji o nałożeniu obowiązku z art. 29 ust. 3 lub o odmowie nałożenia takiego obowiązku. Decyzja wydawana w oparciu o art. 29 ust. 3 ma charakter decyzji uznaniowej. Sąd podniósł, iż o odmowie zobowiązania K. L. do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom orzeczono ze względu na stwierdzony przez organy brak szkody wywołanej tą zmianą. Jednak w ocenie Sądu w świetle zebranych materiałów dowodowych wniosek o braku szkody nie jest zasadny. Organy wadliwie przyjęły, że szkodą w rozumieniu art. 29 prawa wodnego jest wyłącznie zaistniały uszczerbek majątkowy lub utrata realnie spodziewanych korzyści. Taka konstrukcja szkody właściwa jest prawu cywilnemu, nie można jej jednak przenosić bez dostatecznego uzasadnienia na grunt instytucji prawa wodnego. Sąd podniósł, iż niewątpliwie zaistnienie takiej szkody majątkowej stanowi samodzielną podstawę do występowania z roszczeniami odszkodowawczymi na drodze cywilnej, jednak instytucje prawa wodnego, nie służą realizacji roszczeń majątkowych, lecz umożliwiają organom władcze wkraczanie, w sytuacjach uznawanych przez ustawodawcę za niepożądane, w zachowania podmiotów oraz na regulowanie ich zachowań. Istotna tu zatem jest funkcja prewencyjna takich administracyjnych ingerencji, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 prawa wodnego, podjęte środki mają zapobiegać szkodom, a nie wyłącznie usuwać ich skutki. Art. 29 Prawa wodnego odnosi się odnosi się do szkodliwego wpływu, szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Oddziaływanie takie może polegać również na tym, że pojawia się zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej, zagrożenia zalaniem lub zatopieniem. To, że zagrożenie to zależy od nieprzewidywalnych i szczególnych okoliczności nie niweczy tego skutku. Nie można się zgodzić z tezą, że szkoda jaka w takim przypadku może ewentualnie powstać, będzie skutkiem wyłącznie katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego, a nie dokonanej zmiany stosunków wodnych. Jeżeli organ nie wykluczy możliwości takiego katastrofalnego zjawiska atmosferycznego, to negatywne skutki w postaci zatopienia nie będą wyłącznie spowodowane poziomem opadów, lecz także dokonanymi zmianami na gruncie. Zmiany te zatem muszą być uznane za wywołujące szkodę. Skoro w ekspertyzie technicznej stwierdzono, że po wzniesieniu pełnego ogrodzenia inaczej wygląda sprawa odprowadzania wód i określony, wysoki poziom napływu wody, wywoła opisany skutek pod postacią zatopienia trzech nieruchomości zabudowanych, to nie można przyjąć, że ogrodzenie to nie oddziałuje szkodliwie na grunt sąsiedni. Ponadto Sąd wskazał, iż decyzja wydana w oparciu o art. 29 ust 3 Prawa wodnego ma charakter uznaniowy i nawet wobec zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 1, nie musi być wydana. To na tym etapie może się np. pojawić kwestia celowości i zasadności wykonywania jakichś urządzeń czy kwestia stopnia prawdopodobieństwa wystąpienia skutku szkodliwego, jednak rozważania w tym zakresie przekraczają ramy przedmiotowe niniejszej sprawy, nie były bowiem przedmiotem rozważań organów administracji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie polegającą na: 1) błędnej interpretacji pojęcia szkoda poprzez przyjęcie, że "możliwość zagrożenia szkodą" jest "szkodą" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawa wodnego (Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz.2019 z późn. zm.), co stanowi błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, 2) rozszerzeniu wykładni art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że ma on pełnić również funkcję prewencyjną w przypadku nie wystąpienia szkody, co stanowi wykładnię contra legem, ponieważ prowadzi do stosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w przypadkach nie objętych dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 1. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zanegowanie przez Sąd cywilistycznej koncepcji szkody dla potrzeb stosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie jest uzasadnione, bowiem ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji legalnej szkody i trzeba jej poszukiwać w obowiązującym systemie prawa. Zdaniem organu użyte w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego określenie "może... nakazać...wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom" dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy szkoda już wystąpiła, a nie ma możliwości albo nie celowe jest działanie restytucyjne, a instrument administracyjny w postaci nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom ma zapobiec powstawaniu dalszych szkód wynikających ze zmiany stanu wody na gruncie. W ocenie organu dopiero wystąpienie szkody majątkowej wskutek działań zmieniających stan wody na gruncie sąsiednim, pozwala na zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Natomiast sama możliwość wystąpienia szkody na gruncie w sytuacjach nieprzewidywalnych nie daje podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Organ podniósł, iż przyjęta przez Sąd hipotetyczna możliwość wystąpienia szkody, stanowiąca podstawę zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy , daje możliwość stosowania środków przewidzianych w tym przepisie w każdym przypadku zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim. Przyjęcie takiej wykładni prowadzi - w ocenie organu - do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności albowiem jest podstawą do stosowania ciężarów o charakterze administracyjnym w stosunku do każdego właściciela nieruchomości, który wykonując swoje prawo zmienia stan wody na gruncie, przy czym podstawą zastosowania tych ciężarów nie jest realna potrzeba chronienia dóbr ekwiwalentnych, lecz jedynie hipotetyczna możliwość wystąpienia niesprecyzowanej w żaden sposób szkody. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i K. S. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za uzasadnione. Naprawianie szkód na gruncie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r.,Nr 239,poz.2019 ze zm.) podobnie jak na gruncie przepisów wcześniejszej ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38,poz.230 ze zm.) nasuwa wątpliwości interpretacyjne, także w odniesieniu do pojęcia "szkody dla gruntów sąsiednich", o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 obowiązującego Prawa wodnego .W rozpoznawanej sprawie fakt spowodowania zmiany stosunków wodnych na gruncie został uznany przez organy administracji w świetle akt sprawy za zaistniały. W myśl dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni art. 29 ust. 1 pkt 1 szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie nie musi łączyć się z uszczerbkiem majątkowym lub utratą spodziewanych korzyści. Może również polegać na tym ,że pojawia się zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej m.in. w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Taka rozszerzająca cywilnoprawne pojęcie szkody wykładnia nie może być uznana za nieuprawnioną. Kompetencje organów administracji o jakich mowa w art. 29 mieszczą się w zakresie t.zw. policji administracyjnej ( w tym przypadku jej odmiany w postaci "policji wodnej" )czyli funkcji administracji zwianych z ochroną takich wartości jak życie i zdrowie ludzi, porządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczność zapobiegania poważnym szkodom dla mienia. Takie przesłanki działania administracji na gruncie powołanego przepisu sprawiają , że pojęcie "szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie " nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody , rozumianej głównie jako uszczerbek majątkowy lub utrata realnie spodziewanych korzyści . Może to być także szkoda , która może ewentualnie powstać w wyniku katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego. Nie oznacza to rozerwania związku przyczynowego który musi istnieć między dokonaną zmianą stosunków wodnych na gruncie a zaistniałą szkodą .Związek ten istnieć musi. Chodzi tu o sytuacje gdy szkoda na gruncie nie będzie wyłącznie wynikiem katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego. Jeśli szkodliwe następstwa dla gruntów sąsiednich wynikłe z katastrofalnych zdarzeń losowych będą zarazem wynikiem zmian dokonanych na gruncie sąsiada to wykładni prowadzącej do rozszerzenia pojęcia szkody w rozumieniu powołanego przepisu nie można uznać za błędną. Tym samym potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich, uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych ale będące także wynikiem zmian stosunków wodnych na gruncie sąsiednim , może być uznane za szkodę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Takie rozumienie sprawia, że także zarzut naruszenia poprzez błędną -rozszerzającą – wykładnię pojęcia szkody o jakiej mowa w ust. 1 pkt 1 art. 29 , prowadzącą do możliwości zastosowania środków , o jakich mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, musi być uznany za nieuzasadniony. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.