I SA/Wa 1826/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podał, że Przewodniczący Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miejskiej w L. wystąpił o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności powyżej opisanej nieruchomości, stanowiącej w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Według wypisu z ewidencji gruntów działka ewidencyjna nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła las. Sporządzony spis inwentaryzacyjny mienia państwowego obejmujący przedmiotową nieruchomość opisaną w karcie ewidencyjnej nr [...] był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miasta L. od dnia 26 września 2002 r. do dnia 28 października 2002 r. O wyłożeniu spisu inwentaryzacyjnego do publicznego wglądu i możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej zainteresowane osoby i jednostki zostały poinformowane przez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w L. Odnośnie do karty inwentaryzacyjnej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości zastrzeżenia nie zostały zgłoszone. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w dniu 27 maja 1990 r. sprawy lasów regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym państwowe lasy i grunty leśne stanowią państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawuje Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy), a to skutkuje uznaniem włączenia nieruchomości z komunalizacji. Jednocześnie wszystkie grunty leśne o zwartej powierzchni co najmniej 0,1 ha powinny być trwale utrzymane pod uprawę leśną (art. 7 ust. 1 powyższej ustawy). Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 marca 1982 r. gruntami leśnymi są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako las. Wojewoda powołał się również na stanowisko Nadleśnictwa [...] wyrażone w piśmie z dnia 27 czerwca 2005 r., w którym zajęto negatywne stanowisko do komunalizacji przedmiotowej działki i z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], w związku z czym nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy L. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. złożyła Gmina L., podnosząc, że przedmiotowa działka została nabyta przez Skarb Państwa – Urząd Miejski w L. przez zasiedzenie na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Od dnia nabycia nieruchomość pozostawała we władaniu Urzędu Miejskiego w L., który był też wpisany w ewidencji gruntów i budynków jako władający. Zdaniem odwołującego przepis art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie wyróżnia rodzajów mienia podlegającego skomunalizowaniu z mocy prawa (np. lasów, gruntów pod jeziorami, gruntów ornych i innych). W odwołaniu podkreślono, że przedmiotowy grunt nigdy nie stanowił lasu, nie był związany z gospodarką leśną i nie był przeznaczony do produkcji leśnej. Przeznaczenie działki w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego związane było z budownictwem mieszkaniowym i nigdy nie było kwestionowane ze strony Lasów Państwowych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy L., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., podnosząc, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny, iż przedmiotowa nieruchomość, jako stanowiąca grunt leśny, nie podlega komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie tego przepisu wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych; należało uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia w życie przepisu, tj. z dnia 27 maja 1990 r., a ponadto mienie, które zamierzało się skomunalizować winno w tej dacie stanowić własność ogólnonarodową (Skarbu Państwa) i należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawach komunalizacji jest sprawdzenie, czy mienie określone w art. 5 ust. 1 powyższej ustawy nie podlega wyłączeniu z komunalizacji. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Za takim stanowiskiem przemawia zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ odwoławczy wskazał, że z treści postanowienia Sądu Powiatowego w N. z dnia [...] grudnia 1963 r. [...] oraz z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i została oznaczona w ewidencji gruntów jako grunt leśny. Wpisy te są bezwzględnie wiążące organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym. W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r., problematykę państwowych gruntów leśnych regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, która ustalała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego, jako tożsamego z gruntem stanowiącym własność państwową, związanym z gospodarką leśną. Wspomniana ustawa przewidywała możliwość dopuszczenia do korzystania z obszarów leśnych przez inne działy administracji z zastosowaniem trybów w niej przewidzianych (art. 17). Pozostawały one jednak nadal gruntami objętymi regulacjami tej ustawy, choćby nie były zalesione. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że dla wykazania przynależności takich gruntów do lasów państwowych nie była wówczas wymagana żadna decyzja o powierzeniu czy ustanowieniu zarządu taką nieruchomością konkretnej jednostce leśnej, a administrację państwowego gospodarstwa leśnego sprawowały i sprawują nadal odpowiednie jednostki Lasów Państwowych. W rezultacie organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] odpowiada prawu, gdyż sporna działka, jako nienależąca, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, do którejkolwiek z jednostek wymienionych w tym przepisie, była wyłączona z komunalizacji mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. Lasy Państwowe nie miały także statusu przedsiębiorstwa państwowego, a administrowane przez te Lasy mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do ministra właściwego w sprawach leśnictwa (naczelnego organu administracji rządowej), zaś naczelnicy ówczesnych gmin (działający przy pomocy podlegających im urzędów gmin) byli terenowymi organami administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie organami jednostek samorządu terytorialnego, gdyż takich jednostek wówczas jeszcze nie było. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 i 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 6, art. 7 i art. 107 §1 k.p.a. Skarżąca Gmina L. podniosła, że przedmiotowa nieruchomość powstała w wyniku parcelacji własnych dóbr M.P. pod zabudowę, tak jak pozostałe działki parcelacyjne, a po drugiej wojnie światowej pozostała jako mienie opuszczone. Na wniosek ówczesnego terenowego organu administracji państwowej Sąd Powiatowy w N. stwierdził nabycie spornej działki na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie. Od dnia nabycia na własność Skarbu Państwa nieruchomość znajdowała się we władaniu Urzędu Miejskiego w L., nigdy nie należała do Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Po utworzeniu gmin w 1990 r. nieruchomość była we władaniu skarżącej. Z uwagi na fakt, że sporna działka nigdy nie należała do jednostki organizacyjnej Lasy Państwowe, to w ocenie skarżącej, odmowa stwierdzenia nabycia jej własności, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez Gminę L., stanowi naruszenie prawa. Skarżąca zarzuciła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przeprowadziła należycie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu faktycznego na dzień 27 maja 1990 r., czym naruszone zostały przepisy art. 6 i 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2006 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje z kolei art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], bowiem uznały, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), tj. w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt leśny i nie należała do którejkolwiek z jednostek wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy, wobec czego, na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, wyłączona była z komunalizacji. Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zdaniem sądu, generalnie prawidłowa jest dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena, że grunty leśne, wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej obowiązywała, bowiem ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym), a to skutkuje uznaniem wyłączenia nieruchomości z komunalizacji. Zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy, jako podstawę wyłączenia przedmiotowego gruntu z komunalizacji wskazał art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., mimo, że to przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej stanowi, iż składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 – 3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Wskazać ponadto należy, że w sprawach komunalizacji nie ma zastosowania powołana w decyzji organu pierwszej instancji ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). W powyższej kwestii stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 1994 r., sygn. akt I SA 1335/93 (ONSA 1995/3/139). Jednakże w niniejszej sprawie punktem wyjścia do rozważań, czy przedmiotowa nieruchomość może podlegać komunalizacji powinno być ustalenie, czy stanowiła ona las lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. W tej kwestii, w ocenie sądu, organy obu instancji orzekające w sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że dokumentem w oparciu o który organy obu instancji poczyniły ustalenia, iż sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny jest wypis z ewidencji gruntów sporządzony według stanu na dzień [...] lipca 2003 r. Tymczasem zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o komunalizację mienia jest stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie jest to tym bardziej niezbędne, gdyż według karty inwentaryzacyjnej nr [...] opisującej stan na dzień 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną. Dodatkowo z powołanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji postanowienia Sądu Powiatowego w N. z dnia [...] grudnia 1963 r. [...] wynika, jedynie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa nabytą przez zasiedzenie, oznaczoną w księdze wieczystej pod nazwą "[...]". Organy obu instancji powinny ze szczególną wnikliwością wyjaśnić, czy będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nieruchomość według stanu na dzień 27 maja 1990 r., stanowiła grunt leśny również z powodu sposobu nabycia jej przez Skarb Państwa oraz podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że nieruchomość ta wchodziła w skład dawnego majątku [...] M.P., który po wojnie został rozdysponowany. W kwestii niniejszej należy przypomnieć, że lasy stanowiące majątek osób fizycznych i prawnych określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U Nr 15, poz. 82 ze zm.) stały się własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie dekretu, czyli 27 grudnia 1944 r. Odnosiło się to także do lasów stanowiących części majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, lasy te bowiem nie zostały objęte reformą rolną. Według dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa przejście własności określonych w dekrecie lasów na Skarb Państwa następowało z mocy samego prawa (ex lege). Dekret ten nie przewidywał stwierdzenia w formie decyzji organu administracji państwowej, że określone lasy i grunty leśne podlegały działaniu jego przepisów. Dyrekcja Naczelna Lasów Państwowych została zobowiązana przepisami wykonawczymi do przejmowania lasów i gruntów leśnych objętych dekretem za pośrednictwem właściwych dyrekcji lasów państwowych (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa – Dz. U. 1945 r., Nr 4, poz. 16) . Z czynności przejęcia spisywano protokół, a przepisanie tytułu własności nabytych przez Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych w księgach hipotecznych następowało na wniosek właściwej Dyrekcji Lasów Państwowych. Dekret nie przewidywał w tym zakresie żadnych wymagań formalnych. Wpis w księdze wieczystej mógł nastąpić na wniosek nawet bez protokołu przejęcia. W przedmiotowej sprawie natomiast sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w innym trybie, a mianowicie jako majątek opuszczony. Jak wynika z akt sprawy Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w N. z dnia [...] grudnia 1963 r. [...]. Powstaje, zatem pytanie, czy sporna nieruchomość nie została przejęta w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, bo nie stanowiła gruntu leśnego, czy też zachodziły inne okoliczności uniemożliwiające takie przejęcie. Na marginesie należy zauważyć, że omawiane powyżej przepisy dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa obowiązywały do 1 października 1990 r. Określenie, zatem charakteru przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. jest zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.