II OSK 151/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Krystyna Borkowska /spr./ Zygmunt Zgierski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 24/05 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 24/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, co następuje: Z. Sp. z o.o. złożyła w dniu 19 sierpnia 2004 r. do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego wniosek o zwrot opłat za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za okres od IV kwartału 2001 do II kwartału 2004. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r., odmówił zwrotu wniesionych opłat w kwocie 78.232,14 zł. Strona prezentowała pogląd, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) nie odnoszą się do statków. Ochronę środowiska morskiego przed zanieczyszczeniami ze strony statków, a także zasady oraz organy administracji powołane do tej ochrony określają odrębne przepisy. Problematyka przedmiotowych opłat regulowana jest przez konwencję MARPOL 1973/78 i ustawę z dnia 12 września 2002 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów oraz pozostałości ładunków ze statków (Dz.U. Nr 166, poz. 1361). Nie ma więc podstawy do egzekwowania opłat za emisję na polskim obszarze morskim. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego stanął natomiast na stanowisku, że powyższe przepisy dotyczą zasad postępowania z odpadami oraz pozostałościami ładunkowymi ze statków, a opłaty o których w nich mowa dotyczą tylko zanieczyszczania środowiska morskiego związanego z gospodarowaniem odpadami ze statków i pozostałościami ładunkowymi ze statków. Nie dotyczą one natomiast wprowadzania gazów i pyłów do powietrza powstających podczas spalania paliw w silnikach spalinowych statków oraz innych maszyn i urządzeń pływających. Należne opłaty z tytułu takiego korzystania ze środowiska reguluje ustawa - Prawo ochrony środowiska. Wobec powyższego pobranie przedmiotowych opłat było zgodne z obowiązującymi przepisami. Spółka Z. złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że ustawie - Prawo ochrony środowiska podlega jedynie lądowy obszar terytorium Polski z wyłączeniem portów, a więc obszar, na którym statki morskie z natury swej nie przebywają i nie wprowadzają do powietrza nad tym obszarem żadnych gazów bądź pyłów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję . Na powyższe rozstrzygnięcie Z. Sp. z o.o. w S. złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka jest podmiotem korzystającym ze środowiska, gdyż jest przedsiębiorcą (w świetle art. 3 pkt 20 Prawa ochrony środowiska), posiada statki, które jako środki transportu mieszczą się pod pojęciem "urządzenia" w rozumieniu art. 3 pkt 42 ustawy. Skoro eksploatacja takiego urządzenia powoduje wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, przez które ustawa rozumie powietrze znajdujące się w troposferze, z wyłączeniem wnętrz budynków i miejsc pracy (art. 3 pkt 26 ustawy), to należne są stosowne opłaty. Sąd I instancji uznał także, że w niniejszej sprawie chodzi o zanieczyszczanie powietrza przez statki skarżącej Spółki na terytorium Polski, w skład którego wchodzą morskie wody wewnętrzne (do których zalicza się m.in. obszar poru szczecińskiego) i morze terytorialne, a także przestrzeń powietrzna nad tymi wodami. W tym zakresie Sąd podzielił interpretację przepisów art. 2 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, art. 2 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, art. 2 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów oraz pozostałości ładunkowych ze statków, dokonaną przez organy, że poza zakresem działania ustawy - Prawo ochrony środowiska pozostaje wyłącznie sfera ochrony morza przed zanieczyszczeniami przez statki. W pozostałej części, w tym do zanieczyszczenia powietrza nad polskim obszarem morskim, który określa ustawa o obszarach morskich RP i administracji morskiej, stosuje się ustawę - Prawo ochrony środowiska. Pozostałe ustawy odnoszą się do zanieczyszczania wód morskich. Ustawa o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki nie zawiera odesłania do Prawa ochrony środowiska, bowiem stosowanie tej ostatniej ustawy do zasad ochrony morza zostało wyłączone w jej przepisie art. 2 ust. 4. W związku z powyższym Sąd uznał, że skoro w związku z eksploatacją powyższych statków podczas spalania przez nie paliw dochodzi do wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest do uiszczenia stosownych opłat zgodnie z przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. Od powyższego wyroku Z. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc "o jego zmianę przez nakazanie Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego zwrotu opłat wniesionych z tytułu korzystania ze środowiska". W skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o zasądzenie od Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kwoty 4.415 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 2 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarte w tym przepisie wyłączenie spod działania ustawy regulującej zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniem przez statki dotyczy tylko morza jako wody wypełniającej określony obszar, natomiast nie dotyczy powietrza nad tą wodą, co narusza także art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich RP, który stanowi, że obszarem morskim są zarówno wody morskie, jak i przestrzeń powietrzna nad nimi oraz art. 1 pkt 1 lit. b i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczania morza przez statki, które to przepisy stanowią, że do zapobiegania zanieczyszczania morza przez statki stosuje się regulacje Konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego sporządzonej w Helsinkach w dniu 9 kwietnia 1992 r., a przepisy ustawy i wskazanej Konwencji stosuje się do statków znajdujących się w polskich obszarach morskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć zaskarżonego wyroku a nie orzeczeń wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna dotyczy bowiem stosowania prawa procesowego i materialnego wyłącznie przez Sąd I instancji (art. 174 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna ogranicza się do zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną sprowadza się ona do błędnego przyjęcia przez sąd, iż zawarte w tym artykule wyłączenie spod działania przepisów tej ustawy, nie dotyczy przestrzeni powietrznej nad morskimi wodami wewnętrznymi i terytorialnymi. Przestrzeń ta według skarżącego mieści się w użytym w ust. 4 art. 2 cyt. ustawy pojęciu morza. Zarzut ten, wraz z zaprezentowaną w wywodach skargi kasacyjnej argumentacją nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest zasadność uiszczania przez Z. Spółka z o.o. w S. opłat za wprowadzanie, przez należące do ww. spółki statki - przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - gazów i pyłów do powietrza, w aspekcie przewidzianych w art. 2 ust. 4 cyt. ustawy wyłączeń od stosowania jej przepisów. Przed przystąpieniem jednakże do rozważania kwestii związanych z interpretacją wskazanego wyżej przepisu niezbędnym staje się przypomnienie, że stosownie do brzmienia art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie". Aktem prawnym zawierającym regulacje odpowiadające wymogom art. 86 Konstytucji jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Określa ona "zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów (...) w tym kosztów korzystania ze środowiska" (art. 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy). Koszty te uregulowane zostały w tytule V, dział II omawianej ustawy. W artykule 284 ust. 1 tej ustawy przewidziany został, dla podmiotu korzystającego ze środowiska, obowiązek ustalania we własnym zakresie wysokości należnej opłaty i wniesienia jej na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Opłaty te, stosownie do treści art. 277 ust. 2 cyt. ustawy, uiszcza się za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, pochodzących z eksploatacji urządzeń. Podkreślenia również wymaga, iż do ponoszenia tych opłat stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 cyt. ustawy). Domagając się zwrotu opłat, uiszczonych za wprowadzanie w latach 2001-2004 zanieczyszczeń do powietrza, skarżąca spółka nie kwestionowała tego, iż jako przedsiębiorca - armator - była podmiotem korzystającym ze środowiska. Żądanie swoje oparła wyłącznie na odmiennej niż przyjęta przez organy administracyjne a także Sąd I instancji, interpretacji art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Artykuł ten, wyłączający stosowanie przepisów ww. ustawy w stosunku do niektórych spraw stanowi, że: "zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniem przez statki oraz organy właściwe w sprawach tej ochrony określają przepisy odrębne". Przytoczone sformułowanie nie daje podstaw do przyjęcia, iż powodowane przez statki - poruszające się po wodach morskich wewnętrznych i terytorialnych - zanieczyszczenia powietrza nie podlegają opłatom, o których mowa w art. 273 ust. 1 i art. 277 ust. 2 cyt. ustawy. Punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Z literalnego jego brzmienia wynika, że wyłącza on spod regulacji ustawy - Prawo ochrony środowiska wszystko to co odnosi się do ustalania "zasad ochrony morza przed zanieczyszczeniami", odsyłając w tym zakresie do przepisów odrębnych. Należy więc zauważyć, że przewidziane w art. 273 ust. 1 i art. 277 ust. 2 opłaty nie mieszczą się w pojęciu zasad ochrony morza. Nie stanowią one zakazów ani wymogów, których celem byłaby ochrona morza, czy też kar za ewentualne ich przekroczenie. Są to środki finansowoprawne, rodzaj daniny publicznej, przewidziane za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza znajdującego się nad terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Poza sporem jest, że w skład tego terytorium wchodzą również morskie wody wewnętrzne i morza terytorialne, jak również znajdująca się nad nimi przestrzeń co powoduje, że dotyczące tego terenu sprawy - o ile nie zostały wyłączone - podlegają jurysdykcji polskiej. Istotnie ustawa Prawo ochrony środowiska nie precyzuje użytego w art. 2 ust. 4 cyt. ustawy pojęcia "morza". Brak ustawowej definicji morza powoduje konieczność przyjęcia takiej jego treści jaka wynika z potocznego znaczenia tego słowa. Mały Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1993 - pod pojęciem tym rozumie "wielki zamknięty obszar wodny". Z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynikałoby więc, iż poza zakresem działania ustawy - Prawo ochrony środowiska pozostałyby jedynie sprawy związane z zasadami ochrony wody i dna morskiego, w tym również morskie wody wewnętrzne i terytorialne. Nie sposób zgodzić się z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem, że pojęcie "morza" użyte w omawianym przepisie jest tożsame z pojęciem obszaru morskiego zawartym w ustawie z dnia 21 mara 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej. Ustęp 3 art. 2 ww. ustawy stwierdzając, że "zwierzchnictwo terytorialne Rzeczypospolitej Polskiej nad morskimi wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym rozciąga się na wody, przestrzeń powietrzną nad tymi wodami oraz na dno morskie wód wewnętrznych i morza terytorialnego, a także wnętrze ziemi pod nimi" wskazuje na zakres terytorialnego zwierzchnictwa RP i określa granice władztwa Państwa. Tak więc zawarta w ww. przepisie regulacja nie ma żadnego odniesienia do użytego w ust. 4 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska pojęcia morza. Za nietrafne uznać również należy wywody dotyczące regulacji zawartych w ustawie z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, Konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego, sporządzonej w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r. a także ustawy z dnia 12 września 2002 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów (...). Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami wnoszącego skargę kasacyjną, iż zawarte w nich postanowienia dotyczą ochrony nie tylko zasobów wody morskiej ale również znajdującego się nad nią powietrza. Przesądzające w tej kwestii jest brzmienie art. 1 dotyczące obszaru Konwencji Helsińskiej jak i art. 4 tej Konwencji, z których to przepisów wynika, że mają one zastosowanie do ochrony środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego, który obejmuje wodę i dno morskie. Również w ustawie o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki brak jest regulacji, która pozwoliłaby przyjąć, że ustawa ta obejmuje swoimi postanowieniami także zanieczyszczanie przez statki powietrza nad wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym. Przewidziane w rozdziale 7 kary pieniężne dotyczą zatapiania w morzu odpadów lub innych substancji. Przepisy dotyczące zapobiegania zanieczyszczaniu powietrza przez statki wprowadzone zostały w załączniku VI do Międzynarodowej Konwencji o zanieczyszczaniu morza przez statki, sporządzonej w Londynie w 1973 r., zwanej obecnie Konwencją "MARPOL". Obowiązywać one zaczęły Polskę - jak to trafnie zauważył sąd - od dnia 25 lipca 2005 r. Wskazać jednak należy, że załącznik nr VI zawiera jedynie wykaz substancji niszczących warstwę ozonową a także określa wymagania dotyczące kontroli emisji ze statków. Analiza postanowień wymienionych wyżej aktów prawnych a także innych dotyczących ochrony morza wykazała, że nie zawierają one zakazu ustalania przez Państwa, będące stronami Konwencji, na ich terytorium opłat za korzystanie ze środowiska przez statki. Nie wprowadzają też podobnych uregulowań. O ile więc, w związku z eksploatacją statków na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, miało miejsce wprowadzenie przez nie zanieczyszczeń do powietrza to korzystający ze środowiska podmiot zobowiązany był uiścić przewidziane w art. 284 ust. 1 cyt. ustawy opłaty. Konkludując stwierdzić należy, że art. 2 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie wyłącza stosowania opłat za korzystanie ze środowiska przez statki przebywające na morskich wodach wewnętrznych i terytorialnych Rzeczypospolitej Polskiej, emitujące do powietrza zanieczyszczenia. Ewentualne odstąpienie od uiszczania tej swoistego rodzaju daniny publicznej, - jako wyjątku od zasady powszechności - winno wynikać z jasno sformułowanego przepisu zwalniającego armatora znajdujących się na wodach terytorialnych statków od ponoszenia ww. opłat. Dotychczasowe brzmienie ust. 4 art. 2 cyt. ustawy nie uprawnia - z przytoczonych wyżej powodów - do przyjęcia przedstawionej w skardze interpretacji tego przepisu. Uwzględniając powyższe skargę jako niezasadną należało oddalić (art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).