VII SA/Wa 1218/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. przy udziale Prokuratora Okręgowego w W. M. K. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie niewniesienia sprzeciwu na zawiadomienie o zakończeniu budowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) oraz porozumienia z dnia [...] marca 2001 r. zawartego pomiędzy Starostą Powiatu W. a Burmistrzem Gminy W. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 42 poz. 409 z dnia 15 marca 2001 r.- zatwierdził projekt zagospodarowania i udzielił pozwolenia na budowę S. w W. budynku mieszkalnego Nr [...] z garażem podziemnym przewidzianego do realizacji na terenie działki Nr ewid. [...] z obrębu [...] przy projektowanym przedłużeniu ulicy [...] w W. wraz z elementami zagospodarowania terenu w tym: przepompowni ścieków sanitarnych i deszczowych, przyłączy wodno kanalizacyjnych i energetycznych na terenie działek Nr ew. [...] z obrębu [...] oraz kabli energetycznych na terenie działek Nr ewid [...], [...] z obrębu [...] i Nr ewid. [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 18 lutego 2005 r. S. w W. złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy, informując jednocześnie, iż z dniem [...] marca 200 r. przystępuje do użytkowania obiektu budowlanego wzniesionego na podstanie decyzji z dnia [...] marca 2002 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. inwestor uzupełnił zawiadomienie z dnia [...] lutego 2005r. składając m.in. wniosek o pozwolenie na użytkowanie w trybie art. 55 ustawy Prawo Budowlane wnosząc jednocześnie o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W dniu [...] lutego 2006 r. Prokurator Okręgowy w W. zgłosił udział w przedmiotowym postępowaniu toczącym się na wniosek S. w W. o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku Nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy i potwierdził wpływ zawiadomienia z dnia [...] lutego 2005r. dotyczącego zakończenia robót zrealizowanych na podstanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z dnia [...] marca 2002 r. Rozpatrując złożone zawiadomienie wraz z dołączonymi dokumentami, których kompletność stwierdzono na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy prawo budowlane, organ poinformował, iż nie wnosi sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego określonego w decyzji z dnia [...] marca 2002 r. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. zostało doręczone Prokuraturze w dniu [...] kwietnia 2006 r. Prokurator Okręgowy w W. działając na podstawie art.. 52 par 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o, postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu zaskarżonego aktu z dnia [...] kwietnia 2006 r. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. (doręczonym Prokuraturze dnia [...] maja 2006 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiedział na wezwanie do usunięcia prawa. Organ podniósł, że zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało wniesione przez inwestora do organu nadzoru budowlanego w dacie ważności pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Decyzja o pozwoleniu na budowę niezobowiązywała inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Organ stwierdził, że upływ 14 dniowego terminu od dnia złożenia zawiadomienia do organu nadzoru budowlanego uprawnia inwestora do użytkowania wybudowanego obiektu jeśli organ w tym terminie nie zgłosi sprzeciwu. Skargę na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w W. W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca polegające na wydaniu zaskarżonego aktu o niewniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania zamiast wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zezwolenia na użytkowanie. W opinii Prokuratora Okręgowego bezsporne jest, że w dacie wszczęcia i zakończenia postępowania obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) i zgodnie z jej wymogami określonymi w art. 55 pkt 1 "przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX". Sporna inwestycja zalicza się do kategorii [...], stąd też nie ulega wątpliwości, że przed przystąpieniem do użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto w dacie zakończenia postępowania w sprawie zezwolenia na użytkowanie w obiegu prawnym brak było ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę przedmiotowego obiektu, gdyż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. uchylającą decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenie na budowę budynku przy ul. [...] w W. W skardze podniesiono również, iż inwestor zgłosił w dniu [...] lutego 2005 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy, w czasie kiedy obowiązywało wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] marca 2002 r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. wniósł o odrzucenie skargi. W opinii organu pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. stanowi potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy i jest wyłącznie zaświadczeniem w rozumieniu przepisów art. 217 i 218 kpa. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego zaświadczenie to środek dowodowy należący do czynności faktycznych lub czynności materialno-technicznych niemający cech aktu administracyjnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na zaświadczenia i wobec tego nie przysługuje skarga na taki dokument do sądu administracyjnego. Z tego względu skarga winna być odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 i 2 cytowanej ustawy Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Na wstępie rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w artykule 3 § 2 zawiera enumeratywne wyliczenie aktów i czynności, które mogą być przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Są to następujące akty: decyzja administracyjna, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach na bezczynność organów w sytuacji, gdy powinny one wydać decyzję administracyjną, jedno ze wskazanych wyżej postanowień albo innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd nie podziela stanowiska organu administracji wyrażonego w udzielonej odpowiedzi na skargę, iż skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Pismo bowiem, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie stanowi zaświadczenia jak podaje organ. Zaświadczenie nie ma charakteru decyzji ani postanowienia, ani innego aktu lub czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bez wątpienia nie jest też aktem prawa miejscowego, innym aktem samorządu z zakresu administracji publicznej ani aktem nadzoru. W doktrynie zostało ono scharakteryzowane jako przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby. O ile decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych, o tyle zaświadczenie jest czynnością faktyczną, aktem wiedzy, dokumentem mającym znaczenie dowodowe, potwierdzającym istnienie prawa lub faktów i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Zaświadczenie miałoby więc treść stwierdzenia, że organ zaświadcza, iż nie wniósł sprzeciwu w zakreślonym ustawą terminie 21 dni. Tymczasem jak to miało miejsce w tym przypadku tj, po upływie roku od przyjęcia zawiadomienia organ z datą [...] kwietnia 2006 r. poinformował, iż nie wnosi sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania. Podkreślić także trzeba, iż zgodnie z treścią art. 217 § 1 kpa organ administracji państwowej wydaje zaświadczenie na żądanie strony ubiegającej się o zaświadczenie. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane więc na podstawie żądania strony uprawnionej. Przepisy nie dają podstaw do wystawienia zaświadczenia z urzędu, a wniosku takiego nie zawierają pisma inwestora z dnia [...] lutego 2005 r. i z dnia [...] lutego 2005 r. W świetle wskazanych okoliczności pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie ma charakteru zaświadczenia, stąd też brak jest podstaw do uznania skargi za niedopuszczalną co w konsekwencji prowadziłoby do jej odrzucenia. Jak podniesiono na wstępie rozważań Sądu, każdy akt administracyjny mający charakter decyzji administracyjnej może być zaskarżony do sądu administracyjnego. W ocenie składu orzekającego, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. wypełnia przesłanki, które pozwalają uznać, iż posiada ono charakter decyzji administracyjnej. W doktrynie postępowania administracyjnego przez decyzję rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Należy zwłaszcza wymienić uchwałę Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Administracji z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88 (OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59), w której sąd ten, nawiązując do ustaleń doktryny, stwierdził, że przez pojęcie decyzji rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej i prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Utrwalony jest również pogląd, że do uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczy ustalić, że ów akt zawiera minimum niezbędnych elementów. Do elementów tych należą: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. W badanej sprawie doszło do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji administracyjnej. Sąd zważył, że pismo organu z dnia [...] kwietnia 2006r. zawierało oznaczenie organu, oznaczenie adresata, datę wydania, rozstrzygniecie sprawy poprzez orzeczenie o nie wniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z garażem podziemnym przy przedłużeniu ul. [...], podpis osoby uprawnionej do działania w imieniu organu, a ponadto elementy uzasadnienia. Tak więc pismo to zawierało podstawowe cechy decyzji administracyjnej i niewątpliwie było aktem administracyjnym, w którym organ w sposób władczy rozstrzygnął o wynikających z przepisów prawa budowlanego uprawnieniach konkretnego podmiotu w indywidualnej sprawie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W literaturze oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje, gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał oraz gdy wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.02.1983 r. I SA 1294/82, wyroki NSA z dnia 24.03.1993 r., III SA 2211/92; z dnia 9.06.1993 r. I SA 1729/92). Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Zgodnie z treścią art. 54 ustawy Prawo Budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Tak więc inwestor, który wybudował na podstawie pozwolenia na budowę obiekt budowlany powinien zawiadomić nadzór budowlany o zakończeniu budowy w terminie 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Upływ tego terminu od dnia doręczenia zawiadomienia uprawnia do użytkowania wybudowanego obiektu, chyba że organ w terminie zgłosi sprzeciw w drodze decyzji. Jego zgłoszenie oznaczać będzie, że obiekt zdaniem organu nie spełnia kryteriów uzasadniających przystąpienie do jego użytkowania. Powołany artykuł 54 Prawa budowlanego przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego, w przypadku gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. To milczące przyzwolenie stanowi wyraz woli organu, zaś przepisy prawa nie przewidują jakiegokolwiek sposobu jego wyrażenia w formie aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym postanowieniu z dnia 8 grudnia 2003 r. II Sa/KA 1961/02 odnoszącym się do analogicznej sytuacji zgłoszenia robót budowlanych. Na marginesie rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, iż zasadny jest zarzut podniesiony w skardze, iż w niniejszej sprawie niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zgodnie bowiem z treścią art. 55 (w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r., a więc przed złożeniem zawiadomienia z dnia 18 lutego 2005 r.) pyrek przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, m.in. jeżeli: na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Sporna inwestycja należy do wymienionej kategorii [...]. Wobec tego należy uznać, że wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. o nie wniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania nie znajduje podstaw w przepisach ustawy Prawo Budowlane, nie ma bowiem przepisu prawnego, który umocowuje organ administracji do działania, stąd brak jest podstawy prawnej działania organu. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.