VII SA/Wa 1393/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędziowie WSA Bożena Więch-Baranowska, As. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.),, Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi E. N., M. n. i J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...] w przedmiocie nakazu dostarczenia inwentaryzacji technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 roku znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Decyzją z dnia [...] maja 2004 roku, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art.4O ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229) w zw. z art.103 ust.2 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) nakazał Sp. z o.o. "[...] Nieruchomości" dostarczenie inwentaryzacji technicznej wraz opinią techniczną potwierdzającą przydatność do użytkowania dwóch czynnych utwardzonych zjazdów prowadzących od zakładu "[...]" SA do ulicy G. - przez teren działki nr [...](zjazdy nr 1 i 2). W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z oświadczenia jednego z przedstawicieli firmy [...] Nieruchomości wynika, iż zjazdy nr 1 i 2 istniały już w roku 1972 i były wykonane z kostki brukowej "trylinki". Nie jest natomiast możliwe ustalenie kiedy dokonano zmiany nawierzchni zjazdu nr 2 z brukowej na asfaltową. Dwa pozostałe zjazdy oznaczone nr 3 i 4 straciły swoją funkcję ze względu na wybudowanie ogrodzenia między działkami o nr ew.[...] i [...]. W sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art.37 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Działka o nr ew.[...] przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod urządzenia komunikacyjne, bez prawa do zabudowy kubaturowej. Z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 16 czerwca 2003 roku wynika, że powyższy grunt jest położny w liniach rozgraniczających drogę publiczną. Zobowiązanym do dostarczenia inwentaryzacji jest Firma [...] - Nieruchomości następca prawny przedsiębiorstwa Firmy "[...]". Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego niezbędne jest przedłożenie przez [...] - Nieruchomości inwentaryzacji, a po jej przedstawieniu Firma ta winna wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie zjazdów. Organy nadzoru budowlanego nie są natomiast uprawnione do rozpatrywania roszczeń związanych z bezumownym wykorzystywaniem działki o nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. N., M. N. oraz J. D. podnosząc zarzut, iż stroną postępowania powinna być nie Spółka z o.o. "[...] - Nieruchomości" lecz Spółka z o.o. [...] – [...] SA, która jest odrębną firmą. Nadto zdaniem odwołujących się bez wymaganego pozwolenia na budowę użytkowane są 4 odrębne wjazdy na teren zakładu [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił pełnomocnika strony do udziału w kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 22 lipca 2003 roku oraz nie odniósł się w żaden sposób do zastrzeżeń zgłoszonych strony jak też do przyczyn odmowy podpisania protokołu. Nie odniósł się także do żadnego z podniesionych przez odwołujących zarzutów oraz nie ustosunkował się do dowodu w postaci decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 roku, Nr [...] zezwalającej na budowę wjazdów na działce nr [...]. Zdaniem odwołujących się inspektorzy nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie wykazują się stronniczością w załatwianiu sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Spółka z o.o. [...] Nieruchomości jest następcą prawnym Spółki Akcyjnej [...], a co za tym idzie Spółka ta prawidłowo uznana została za stronę postępowania. Nie można też zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznać za zjazdy w rozumieniu prawa budowlanego dwóch obiektów pominiętych w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, a tym samym organy nadzoru budowlanego nie mogą się tymi obiektami zajmować. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli E. N., M. N. oraz J. D. podnosząc zarzut, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, gdyż została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i prawny odnośnie utwardzonych zjazdów prowadzących z zakładu [...] przez teren działki [...]. Zdaniem skarżących zbudowane zostały cztery zjazdy na teren zakładu [...] S.A. przy czym dwa zjazdy wybudowano w latach 2002 - 2003 z kostki poz - brukowej, którego to materiału nie używano w 1995 roku. Nadto inwestor uzyskał na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 roku, Nr [...] pozwolenie na budowę bramy wjazdowej na parking zakładowy oraz na odcinek drogi wjazdowej łączącej parking z drogą miejską przy ul. G. w P., której nieważność stwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...]. Zdaniem skarżących niezbędne jest wydanie nakazu rozbiórki dwóch zjazdów na teren zakładu [...] S.A. zlokalizowanych na terenie działki o nr ew. [...], a podstawą prawną nakazu rozbiórki winien być art.48 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Niezależnie od zarzutów podniesionych przez skarżących zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów o właściwości co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności określoną w art.l56§l pkt.1 kpa. Jak wynika z akt sprawy postępowanie dotyczyło samowolnej budowy zjazdów z drogi publicznej wojewódzkiej. W pierwszej instancji postępowanie było prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był organem właściwym do prowadzenia tego postępowania. Dla określenia jaki organ jest właściwy do prowadzenia w pierwszej instancji postępowania w sprawie samowolnej budowy zjazdów z drogi publicznej wojewódzkiej istotne znaczenie ma określenie pojęcia "zjazdu". Definicja zjazdu zawarta jest w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 roku, Nr 14, poz.60.). Zgodnie z treścią art.4 pkt.8 wymienionej ustawy "zjazd" jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja ta wprowadzona została Ustawą z dnia 14 listopada 2003 roku o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz.1953). Zgodnie z treścią art.13 wymienionej ustawy przepis art.1 pkt.1, wprowadzający wymienioną wyżej definicję zjazdu wszedł w życie z upływem 14 dni od ogłoszenia ustawy to jest z dniem 9 grudnia 2003 roku. Należy jednak stwierdzić, iż nie jest to jedyna definicja "zjazdu" z drogi publicznej. Definicja taka znajduje się również w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku, Nr 43, poz.430). Rozporządzenie to zgodnie z treścią §196 weszło w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia i obowiązuje od dnia 29 maja 1999 roku. W §3 pkt.12 wymienionego rozporządzenia znajduje się definicja "zjazdu" z której wynika, że przez "zjazd" rozumie się cześć drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Definicja zawarta w ustawie o drogach publicznych jest odmienna od definicji zawartej w rozporządzeniu. Biorąc pod uwagę fakt, iż ustawa ma wyższą rangę niż rozporządzenie wydane na jej podstawie wiążącą dla organów administracji winna być definicja zjazdu zawarta w ustawie. W art.3 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) zawierającym słowniczek pojęć używanych w tejże ustawie nie ma wymienionej definicji "zjazdu". Pojęcie to pojawia się natomiast w załączniku do ustawy określającym kategorie obiektów budowlanych dla celu wymierzenia opłaty legalizacyjnej. W tabeli tej wymienione są obiekty budowlane kategorii IV to jest: "elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy". Według wymienionej definicji "zjazd" jest elementem drogi publicznej. Definicja ta zdaniem Sądu może być jednak używana wyłącznie do określania kategorii obiektów przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Przemawia za tym poglądem jej umiejscowienie w ustawie z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane to jest w tabeli określającej współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Są to wyznaczniki niezbędne do określania wysokości tejże opłaty. Dla innych rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane wiążąca będzie definicja zjazdu zawarta w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Za tym poglądem przemawia z kolei treść art.2 ust.2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane, z którego wynika, że przepisy tej ustawy ni naruszają przepisów odrębnych. Skoro ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych zawiera definicję "zjazdu", a ustawa z dna 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane posiada taką definicję tylko dla celów ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, to należy posługiwać się definicją "zjazdu" zawartą w ustawie o drogach publicznych. Zjazd jest więc budowlą w art.3 pkt.3 ustawy Prawo budowlane, a uszczegółowienie tego pojęcia znajduje się w art.4 pkt.8 ustawy o drogach publicznych. Właściwość wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji określona została w art.83 ust.3 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez odesłanie do art.82 ust.3 i 4 tejże ustawy, to jest do przepisu określającego kompetencje wojewody do działania w pierwszej instancji jako organu administracji architektoniczno - budowlanej. Do tych kompetencji należą więc min. sprawy dotyczące dróg publicznych krajowych wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Według definicji "zjazdu" zawartej w art.3 pkt.3 ustawy o drogach publicznych "zjazd" nie jest częścią drogi publicznej. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla określenia organu właściwego do rozpoznawania w pierwszej instancji sprawy samowolnej budowy zjazdu z drogi publicznej wojewódzkiej. Uwzględniając wymienioną wyżej definicję "zjazdu" zdaniem Sądu stwierdzić należy, iż: organem nadzoru budowlanego właściwym do rozpoznania w pierwszej instancji sprawy samowolnej budowy zjazdu z drogi publicznej wojewódzkiej od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz.1953) jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, iż w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2004 roku, sygn. akt OW 148/04 (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, Nr 5 (8) - 2005, poz.90) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Od dnia 9 grudnia 2003 roku to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz.1953), organem właściwym do rozpoznania zgłoszenia rozbudowy zjazdu z drogi publicznej - krajowej jest starosta". W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie pojęcia "zjazd" zawarte w ustawie o drogach publicznych jest obowiązujące również w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Zjazd nie jest częścią drogi oraz nie służy do utrzymania drogi. Tym samym wojewoda nie jest organem I instancji właściwym do rozpoznania zgłoszenia budowy zjazdu z drogi krajowej. Organem tym jest natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego starosta. Jak już wcześniej stwierdzono właściwość wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji określona została poprzez odesłanie do art.82 ust.3 i 4 ustawy Prawo budowlane to jest do przepisu określającego kompetencje wojewody jako organu administracji architektoniczno - budowlanej uprawnionego do prowadzenia postępowania w pierwszej instancji. Niezależnie od tego, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem art.7 kpa i art.77§l kpa. Nie zostały wyjaśnione w sposób dostateczny istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Budzi wątpliwość ograniczenie postępowania do dwóch zjazdów w sytuacji, gdy skarżący twierdzą, że zbudowano samowolnie cztery zjazdy. To, że na skutek wybudowania ogrodzenia dwa zjazdy nie są używane nie oznacza, iż przestały one istnieć. Wątpliwości budzi też ustalenie daty wybudowania zjazdów. Ustalenie to zostało poczynione jedynie w oparciu o oświadczenie "jednego z przedstawicieli firmy [...] Nieruchomości". Zdaniem Sądu jest to dalece niewystarczające. Konieczne jest zebranie dodatkowego materiału dowodowego, który pozwoliłby na ustalenie daty realizacji tychże zjazdów chociażby poprzez przesłuchanie stron postępowania na tę okoliczność. Nadto należy dołączyć do akt sprawy jako dowód odpis decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 roku, Nr [...]. Brak tej decyzji w aktach sprawy uniemożliwia weryfikację twierdzeń skarżących, iż decyzja ta dotyczyła ona pozwolenia na budowę zjazdu przez należącą do skarżących działkę. Odnosząc się do twierdzenia skarżących, iż organy nadzoru budowlanego winny wydać decyzję o nakazie rozbiórki zjazdów stwierdzić należy, że decyzja taka może być wydana tylko wówczas gdy zachodzą ustawowe przesłanki do jej wydania. Organ nadzoru budowlanego w sytuacji gdy zaistnieją przesłanki do legalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji ma obowiązek dokonać legalizacji obiektu. Nie może być powodem wydania nakazu rozbiórki wyłącznie okoliczność, iż obiekt budowlany został zrealizowany na gruncie do którego inwestor nie posiadał tytułu prawnego. Kwestia przywrócenia naruszonego prawa własności należy do kompetencji sądu powszechnego. Wskazać także należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. art.4O ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229). Na mocy tego przepisu nie jest możliwe nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia inwentaryzacji technicznej oraz opinii technicznej. Na podstawie tego przepisu organ administracji może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności faktycznych niezbędnych doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Obowiązek dostarczenia dokumentacji może być nałożony wyłącznie na podstawie art.56 wymienionej wyżej ustawy. Nałożenie tego obowiązku następuje w formie postanowienia, a nie decyzji. Obowiązek taki ma bowiem na celu zebranie dowodów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1 a i c i pkt.2 oraz art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.