II SA/Bk 82/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007r. sprawy ze skargi A.M., K.M., M.O., J.D., W.K. oraz Społecznego Komitetu Protestacyjnego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. I. oddala skargę A.M., K.M., M.O., J.D. i W.K. II. odrzuca skargę Społecznego Komitetu Protestacyjnego w K. Skarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...].11.2005r. Rada Miejska w Z. przyjęła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. W studium wyznaczono m.in. przebieg obwodnicy miasta B. Trasa obwodnicy ostatecznie przyjęta w Studium została określona według III wariantu. Trzeci projekt studium został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 1 do 30 września 2005r. Przewidział on lokalizację południowej obwodnicy B. na terenie i w sąsiedztwie wsi H., S., B. i K. Mieszkańcy tych miejscowości w tym skarżący zawiązali Społeczny Komitet Protestacyjny przeciwko tak określonemu korytarzowi obwodnicy. Zgłoszone zarówno przez komitet protestacyjny jak i indywidualnie uwagi do III projektu studium nie zostały uwzględnione przez Burmistrza Z., jak i Radę Miejską w Z., która rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zamieściła w załączniku Nr 4 zaskarżonej uchwały. W dniu [...] grudnia 2005r. A.M., K.M., M.O., G.K., J.D., W.K., B.Cz. oraz Społeczny Komitet Protestacyjny w K. wezwali Radę Miasta w Z. w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa skarżoną uchwałą, a po podjęciu w dniu [...] grudnia 2005r. przez Radę Miejską w Z. uchwały nie uwzględniającej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wywiedli w dniu [...] lutego 2006r. niniejszą skargę podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: - art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 37 ust. 3 i § 43 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...].04.2003r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Z., poprzez podjęcie przez Radę Miejską w Z. uchwały w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do studium, czego nie można było zresztą uczynić gdyż przyjęty porządek XXIX sesji Rady Miejskiej nie przewidywał takiego punktu w porządku sesji, a porządek ten nie został w prawem przewidziany sposób zmieniony: - art. 11 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 241 i nast. ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez rozpatrzenie przez Burmistrza Z. wszystkich wniosków dotyczących wyłożonego projektu studium łącznie w formie zarządzenia, bez poinformowania o rozstrzygnięciu poszczególnych wnioskodawców, co uniemożliwiło indywidualne rozpatrzenie przez radnych nieuwzględnionych przez Burmistrza wniosków przed podjęciem glosowania w sprawie uchwały o przyjęciu studium: - art. 10 ust. 1 pkt 5, 6., 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. warunków i jakości życia mieszkańców, zagrożenia bezpieczeństwa życia ludności i jej mienia, potrzeb i możliwości rozwoju gminy oraz stanu prawnego gruntów, na których przebiegać ma docelowo południowa obwodnica miasta B.; - art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wyłożenie oraz uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego bez uzgodnienia przyjętego projektu z Zarządem Województwa, w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnosili o: - uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, - o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. Rada Miejska w Z. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc między innymi, iż: - uchwalone "studium" nie może naruszać żadnych interesów prawnych ani uprawnień obywateli , ponieważ nie jest aktem prawa miejscowego tj. dokumentem zakazującym obywatelom zabudowy lub ograniczającym sposób zagospodarowania terenu, - dopiero opracowany według "studium" plan zagospodarowania terenu określi szczegółowo przebieg obwodnicy w terenie (rysunek studium jako wykazany na mapie topograficznej w skali 1:10 000, na której brak wskazania granic i numerów działek geodezyjnych nie pozwala stwierdzić przez jakie nieruchomości planowana obwodnica ma przebiegać), - zgłoszone uwagi do projektu studium zostały rozpatrzone jednocześnie z uchwałą przyjmującą jak stanowi art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - rozpatrywanie uwag do projektu studium było zamieszczone w porządku obrad sesji pod punktem mówiącym o rozpatrzeniu projektu uchwały w sprawie studium, - ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje indywidualnego zawiadamiania o sposobie rozpatrzenia wniosków do projektu studium i uwag projektu studium, - przyjęty w studium przebieg obwodnicy nie pozostaje w sprzeczności z interesem mieszkańców gminy albowiem obwodnica wpłynie na poprawę bezpieczeństwa mieszkańców, ułatwi obsługę komunikacyjną gminy, odciąży miasto Z. od uciążliwego transportu i przyczyni się do rozwoju gospodarczego gminy, - III wariant przebiegu obwodnicy jest wariantem optymalnym, najmniej konfliktowym z interesami mieszkańców oraz ze środowiskiem przyrodniczym, - nie jest prawdziwe twierdzenie, że trzeci wariant przebiegu obwodnicy nie został uzgodniony przez Zarząd Województwa P. albowiem zarząd podtrzymał w tym względzie uzgodnienie wyrażone [...].10.2004r. przy ocenie II wariantu stwierdzając, że nadal jest ono ważne ponieważ z punktu widzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa p., ważne jest co do zasady samo uwzględnienie w studium przebieg południowej obwodnicy B. przez teren danej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, że przedmiotem rozpoznania na rozprawie pozostały skargi pięciu spośród siedmiu skarżących osób indywidualnych oraz Społecznego Komitetu Protestacyjnego albowiem skargi B.Cz. i G.K. zostały prawomocnie odrzucone (k. 92 akt sądowych). Skarga A.M., K.M., M.O., J.D. i W.K. podlegała oddaleniu, natomiast skarga wywiedziona przez Społeczny Komitet Protestacyjny w K. podlegała odrzuceniu. U podstaw odrzucenia skargi Społecznego Komitetu Protestacyjnego w K. legł fakt braku zdolności komitetu do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji braku legitymacji komitetu do wywiedzenia skargi. Zgodnie z art. 29 kpa stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być wyłącznie osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Komitety powoływane przez społeczeństwo dla realizacji określonych celów (protestacyjne, budowy pomników, szkół, czynu społecznego) nie są organizacjami społecznymi. Istnienie organizacji społecznej musi bowiem opierać się wprost na ustawie lub przepisach wydanych na podstawie ustawy bądź przynajmniej wynikać z takich przepisów, a sama organizacja winna prowadzić działalność zgodną z ustawowym lub statutowym celem, na określonym obszarze i powinna mieć samodzielność pozwalająca na dokonywanie we własnym imieniu czynności prawnych, z których wynikać mogą roszczenia dla niej lub w stosunku do niej. Spontanicznie powołany do życia przez mieszkańców miejscowości położonych w sąsiedztwie zaplanowanego w studium przebiegu obwodnicy B., komitet protestacyjny, nie działał w imieniu własnym i nie miał zdolności administracyjnoprawnej do samodzielnego uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Zdolność taką posiadali jedynie poszczególni członkowie komitetu, z których każdy mógł samodzielnie w sprawie wystąpić po wykazaniu się własnym interesem prawnym. Stąd skargę komitetu protestacyjnego, będącego zespołem osób fizycznych i nie mającego jako jednostka organizacyjna samodzielnej zdolności sądowej (następstwo braku podmiotowości administracyjnoprawnej) należało odrzucić (art. 58 § 1 pkt 5 z zw. z art. 25 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Skarga wniesiona indywidualnie przez osoby fizyczne podlegała oddaleniu. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, w oparciu o który to przepis została wywiedziona niniejsza skarga stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym – to takie naruszenie subiektywne pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Na uwzględnienie więc skargi wywiedzionej w oparciu o powyższy przepis, nie wpływa w żaden sposób sam fakt naruszenia interesu prawnego strony skarżącej ale obiektywna niezgodność uchwały z obowiązującym prawem. Nie ulega zdaniem sądu wątpliwości że uchwała rady gminy zatwierdzająca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest uchwałą z zakresu administracji publicznej mimo, iz przepis art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) stwierdza, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jego sporządzenie i uchwalenie jest obowiązkowe. Studium jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej na obszarze gminy przy czym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (vide: art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Aczkolwiek zatem uregulowania studium nie stanowią bezpośrednio z mocy art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – powszechnie obowiązujących norm prawa, to jednak poprzez wpływ na treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oddziaływują pośrednio na sytuację prawną właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym studium. Stąd indywidualnym skarżącym jako właścicielom nieruchomości położonych na obszarze Gminy Z. nie można było co do zasady odmówić legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę zatwierdzającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tejże gminy. Dla uwzględnienia skargi na taką uchwałę nie wystarczyło jednak proste powołanie się na uprawnienia właścicielskie do gruntu, gdyż te dowodziły jedynie istnienia interesu prawnego ale należało wykazać, że te uprawnienia zostały naruszone, przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmowane jest – jak wcześniej podkreślił sąd – iż naruszenie winno być związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego tj. konkretnej normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie zaś skarżący nie wykazali faktu naruszenia konkretnych norm prawa materialnego przepisami uchwalonego studium, a podjęcie uchwały nastąpiło bez istotnego naruszenia procedury planistycznej. Nie ulega wątpliwości, że rada gminy była zobligowana do uwzględnienia w studium przebiegu przez obszar gminy obwodnicy miasta B. Powyższy obowiązek wynikał z treści art. 10 ust. 1 pkt 14 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te stanowią, iż w studium należy uwzględnić uwarunkowania wynikające z zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, a w szczególności określić obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Z przepisami powyższymi skorelowanymi jest art. 11 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzający, iż organ sporządzający projekt studium (wójt, burmistrz, prezydent miasta) uwzględnia w tym projekcie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa i przepis art. 11 pkt 6 ustawy stwierdzający obowiązek uzgodnienia projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Poza sporem jest to, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa p., uchwalony uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] czerwca 2003r. (Dz. U. Woj. Podl. Nr 108, poz. 2026) przewidział przebieg przez obszar Gminy Z. południowej obwodnicy miasta B. Organ gminy opracowując projekt studium zobowiązany był więc dostosować kierunki rozwoju infrastruktury drogowej na obszarze gminy do uwarunkowań wynikających z wiążących ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa i zarezerwować odpowiedni obszar pod realizację południowej obwodnicy B. Rezerwacja tego obszaru siłą rzeczy musiała się odbyć kosztem uprawnień właścicielskich niektórych mieszkańców gminy. Działanie to mieściło się jednak w pojęciu władztwa planistycznego gminy i wynikającego z tego władztwa obowiązku uwzględnienia ponadlokalnych interesów publicznych, określonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Podkreślić przy tym należy, że przewidziany studium przebieg obwodnicy B. nie określa w sposób precyzyjny zakresu wkroczenia w uprawnienia właścicielskie poszczególnych skarżących albowiem studium określa jedynie wstępną lokalizację infrastruktury technicznej. Część graficzna studium opracowywana jest na mapach topograficznych w skali 1:10000, na których nie ma określonej struktury własnościowej terenu (brak jest wskazania granic i numerów działek geodezyjnych). Dopiero z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego opracowywanych dla poszczególnych obszarów gminy będzie wynikać dokładny zakres ingerencji przebiegu obwodnicy w poszczególne uprawnienia właścicieli nieruchomości i dopiero na etapie sporządzania planów będzie możliwa ocena czy ingerencja władzy planistycznej w poszczególne uprawnienia właścicielskie byłyby nadużyciem władztwa planistycznego. Na obecnym etapie planowania przestrzennego można jedynie zauważyć, iż sam fakt, że uchwalenie studium poprzedzone zostało opracowaniem przez gminę trzech wariantów wstępnej lokalizacji obwodnicy dowodzi, iż organowi gminy zależało na uwzględnieniu postulatów mieszkańców gminy i znalezieniu optymalnego – w sensie obiektywnym – rozwiązania komunikacyjnego. Wbrew zarzutom skarżących organ gminy podejmując uchwałę zatwierdzającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie naruszył procedury planistycznej. Zdaniem sądu organ gminy mógł potraktować postanowienie Zarządu Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2005r. (k. 24 akt administracyjnych) za uzgadniające przedłożony zarządowi projekt studium z opracowanym trzecim wariantem przebiegu obwodnicy B. Na powyższe pozwalał przepis art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis powyższy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy uzgadniające, nie określą warunków na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Wczytanie się w treść uzasadnienia postanowienia dowodzi, że dla organu uzgadniającego istotnym było jedynie to, czy obwodnica miasta B. została uwzględniona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. i czy spełnia wymogi techniczne odnośnie tworzenia nowego spójnego systemu komunikacyjnego. U podstaw kwestionowanego postanowienia legło zatem uznanie bezprzedmiotowości kolejnego uzgadniania projektu w sytuacji uzgodnienia poprzedniego przy jednoczesnym pozostawieniu miejscowemu uchwałodawcy uprawnienia do szczegółowego korygowania samego przebiegu obwodnicy. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu skarżących naruszenia art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stoi też na stanowisku, iż w sprawie nie miało miejsce zarzucone przez skarżących naruszenie art. 11 pkt 12 oraz 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawdą jest, że w przypadku obrad sesji Rady Miejskiej w Z. wyznaczonej na [...].11.2005r. formalnie nie było wyodrębnionego punktu przewidującego rozpatrzenie uwag do projektu studium nieuwzględnionych przez burmistrza. Powyższy punkt zawarty był jednak pod pozycją siódmą porządku obrad sesji, zatytułowaną "Uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z.". Na objęcie jednym punktem w porządku obrad obu wyżej wymienionych kwestii pozwalał przepis art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż rada gminy uchwala studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 ustawy. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi, obok tekstu i rysunku studium, załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Nadesłany na żądanie sądu protokół z przebiegu XXIX Sesji Rady Miejskiej w Z. (IV kadencji) dowodzi, że zgłoszone do projektu studium uwagi były przedmiotem dyskusji, w trakcie której wypowiadano się w kwestii budzącego spory przebiegu projektowanej obwodnicy. Ostateczne opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu studium było więc równoznaczne z niepodzieleniem uwag. Sąd zauważa przy tym, iż w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o nieważności uchwały rady gminy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w sprawie planu miejscowego, przesądzać może jedynie naruszenie zasad sporządzania studium lub planu bądź istotne naruszenie trybu ich sporządzania. Formalny brak wyodrębnienia kwestii rozpatrzenia uwag do projektu studium w porządku obrad sesji, rady gminy w sytuacji merytorycznej dyskusji radnych nad projektem, dowodzić może co najwyżej jedynie nieistotnego naruszenia trybu sporządzania projektu. Zarzucone przez skarżących naruszenie art. 11 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również nie miało miejsce albowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle nie przewiduje indywidualnego zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosków składanych do projektu studium ani o sposobie rozpatrzenia uwag. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż procedura planistyczna podlega wyłącznie reżimowi wynikającemu z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mogą mieć do niej zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesionemu przez skarżących zarzutowi naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 10 ust. 1 pkt 5, 6, 7, i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeczy tekst uchwalonego studium wskazujący, iż między innymi pominięte - zdaniem skarżących – uwarunkowania stanowiły szczegółową bazę dla określenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Mając powyższe na uwadze i podzielając szczegółową argumentację wskazaną w odpowiedzi na skargę, Sąd skargę indywidualnych skarżących oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).