III SA/Po 698/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Maria Kwiecińska As. sąd Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant: ref. staż. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007r. przy udziale sprawy ze skargi U.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] ,- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Bejgerowska /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ M. Kwiecińska Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), uchyliło własną decyzję z dnia [...] r., Nr [...]; uchyliło własną decyzję z dnia [...] r., Nr [...]; uchyliło decyzję z dnia [...] r., Nr [...], Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "Geopoz" oraz przekazało do ponownego rozpoznania sprawę zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w P., przy ul. K. [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2002 r. złożonym przez H.D. i U.R. za zgodą wszystkich pozostałych współwłaścicieli, Dyrektor ZGiKM "Geopoz" decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w P., przy ul. K. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 1104 m , ark. mapy [...], obręb P. Pismem z dnia [...] marca 2002 r. U.R. i H.D., w terminie przewidzianym do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] r., wystąpili do organu pierwszej instancji z pismem o "wycofanie i anulowanie wniosku z dnia [...] lutego 2002 r.", dotyczącego podziału przedmiotowej nieruchomości. Następnie w dniach [...] maja 2005 r. i [...] czerwca 2005 r. H.D. i U.R. cofnęli powyższe pisma, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze potraktowało jako odwołania. Mając na uwadze, treść art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, stanowiącego, że cofnięcie odwołania skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego organ odwoławczy wydał w dniu [...] r. decyzję, Nr [...], w której umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Dyrektora ZGiKM "Geopoz" z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. M.K. i A.M. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., podnosząc, że nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), mimo iż są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] r., w wyniku którego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r., Nr [...], stwierdzając brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W zaskarżonej decyzji wydanej na skutek wniosku spółki "A" z siedzibą w P. o ponowne rozpoznanie sprawy organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu o podział nieruchomości winna brać udział Spółka "B" - obecnie "A", albowiem w chwili wydawania przez SKO decyzji z dnia [...] r. była współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, a zatem stroną postępowania. Tymczasem organ nie doręczył decyzji Spółce "B" i nie zapewnił jej możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy grunt stanowi obecnie własność U.R. i Spółki "A". Organ drugiej instancji wskazał, że wprawdzie M.K. i A.M. nie byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu zakończenia postępowania podziałowego, tj. w dniu [...] r., to jednak ich wniosek o wznowienie postępowania został poparty przez Spółkę "A", która domagała się również uchylenia decyzji z dnia [...] r., umarzającej postępowanie odwoławcze oraz decyzji organu pierwszej instancji. Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało swoje poprzednie decyzje z dnia [...] r. i [...] r. za wadliwe. Uchylając decyzję Dyrektora ZGiKM "Geopoz" z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy powołał się na treść art. 137 Kpa i uznał, że nie można uwzględnić cofnięcia odwołania przez U.R. i H.D., albowiem decyzja pierwszo-instancyjna narusza prawo. Organ wskazał na sprzeczność między postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], akceptującym wstępny projekt podziału nieruchomości przewidujący powstanie trzech działek z działki nr [...], podczas gdy decyzja z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt podziału przedstawia dwie działki i wprowadza warunek, aby przy zbyciu działki nr [...]a ustanowić służebność dostępu do drogi publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła U.R. żądając uchylenia decyzji organu drugiej instancji jako naruszającej zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa, w stosunku do decyzji Dyrektora ZGiKM "Geopoz" z dnia [...] r., Nr [...] która, jej zdaniem stała się ostateczna w dniu [...] r. Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO wyszczególnionych w zaskarżonej decyzji, albowiem w toku prowadzonego postępowania naruszono art. 7, 8, 9, 11, 12 § 1 i 2, 15, 16 § 1 Kpa. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała prawo do udziału w postępowaniu o podział nieruchomości podmiotów, w tym Spółki "A", które w latach 2004 – 2005 nabyły udziały we współwłasności. U.R. podniosła, że jej pismo z dnia [...] marca 2002 r. nie stanowiło odwołania i decyzja pierwszo-instancyjna z dnia [...] r. jest, jej zdaniem ostateczna, a na jej podstawie dokonano utrwalenia granic, a zmiany ujawniono w ewidencji gruntów i księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazano, że decyzja organu administracji pierwszej instancji nie może być uznana za ostateczną, skoro w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania strony złożyły pismo wycofujące wniosek o podział nieruchomości. Organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem udzielał informacji o sprawie stronom postępowania i udostępniał im akta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z przyczyn wskazanych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności Sąd przeprowadził kontrolę podstaw prawnych, na których oparto zaskarżoną decyzję. W decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, na postawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzący od A.M. i M.K. pochodzi od osób nieuprawnionych, albowiem w dniu zakończenia postępowania podziałowego, tj. w dniu [...] r. nie byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji organ stwierdził, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania odwoławczego umorzonego decyzją z dnia [...] r. i odmówił jej uchylenia. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa jest przede wszystkim stwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 Kpa, a dopiero w przypadku pozytywnego wyniku takiej oceny można przystąpić do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nawet prawidłowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie może prowadzić do uchylenia decyzji - jeśli nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 Kpa. Przepisy o wznowieniu postępowania, regulujące nadzwyczajny tryb uchylania decyzji ostatecznych, a stanowiące wyłom w zasadzie trwałości decyzji określonej w art. 16 Kpa, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa - bez przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, bądź też po przeprowadzeniu takiego postępowania z wynikiem negatywnym, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - rażąco narusza zasadę trwałości decyzji oraz przepisy regulujące ten tryb postępowania - co prowadzi do wady takiej decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (patrz wyrok NSA, z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1788/99, LEX nr 75514). Organ zdaje się wskazywać w zaskarżonej decyzji jako przesłankę wznowienia postępowania fakt poparcia przez Spółkę "A" wniosku M.K. i A.M. o wznowienie postępowania podziałowego /k. 182 akt administracyjnych/. Tymczasem okoliczność ta w żadnej mierze nie daje powyższej Spółce przymiotu strony, a tym samym podstaw do przyjęcia, że wystąpiła ona z wnioskiem o wznowienie postępowania. Natomiast w myśl art. 147 zd. 2 Kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. W rozpoznawanej sprawie organ bez powołania się na przesłanki z art. 145 § 1 Kpa przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 145 § 1 Kpa oraz dodatkowo art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia. W myśl art. 151 § 1 Kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W analizowanej sprawie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uchylił trzy decyzje, z czego dwie własne i jedną wydaną przez organ pierwszej instancji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia powołał art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. Tymczasem przepis ten upoważnia organ tylko do odmowy uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wydanie zaskarżonej decyzji o takiej treści wyklucza także jednoznaczne brzmienie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, albowiem w przypadku uchylenia dotychczasowej decyzji organ nie może przekazać sprawy do ponownego rozpoznania, ale jest zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Orzeczenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa jedynie o uchyleniu decyzji kwestionowanej w tym postępowaniu, bez jednoczesnego wydania nowej, rozstrzygającej o istocie sprawy, podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (patrz wyrok NSA, z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 968/99, Wspólnota 2001/39/48). Nie może również znaleźć tutaj zastosowania powołany w zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 Kpa, albowiem nie odnosi się on do trybu "wznowieniowego" postępowania. Z akt sprawy wynika, że decyzja pierwszo-instancyjna z dnia [...] r., Nr [...], w której odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] r., umarzającej postępowania odwoławcze, została doręczona m.in. Spółce "A" w dniu [...] r. /k. 139 akt administracyjnych/. Następnie w dniu [...] r. Spółka wniosła o uznanie za bezskuteczne cofnięcie w dniu [...] r. przez U.R. odwołania /k. 150-152 akt administracyjnych/, a dopiero pismo nadane dnia [...] r. zostało zatytułowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] r. /k. 155-159 akt administracyjnych/. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, które z powyższych pism organ odwoławczy uznał w istocie za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem nie wskazano ani jego daty, ani podnoszonych zarzutów. Jeżeli było to pismo z dnia [...] r. zatytułowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy to powstają poważne wątpliwości, czy wniosek taki został złożony w ustawowo przewidzianym terminie - 14 dni od dnia doręczenia (art. 127 § 3 Kpa). Załatwienie w postępowaniu administracyjnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy merytoryczną decyzją w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia tego środka zaskarżenia, stanowiłoby rażące naruszenie art. 127 § 3 Kpa w związku z art. 129 § 2 Kpa oraz art. 16 § 1 Kpa. Oznacza to bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakich mowa w art. 16 § 1 Kpa (por. uchwała (7) NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 4 i orzecznictwo powołane w uzasadnieniu uchwały). Powyższe uchybienia stanowią rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które skutkują stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (patrz wyrok NSA, z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249). W ocenie Sądu ujawnione wady powstały w wyniku naruszenia prawa procesowego, które ma charakter rażący, albowiem treść zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 151 § 1 Kpa. Zgodnie z utrwalonym poglądem w doktrynie i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, skłaniającego się ku czysto kasacyjnej formule instytucji uregulowanej w treści art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego, z racji istnienia w nim wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Ponadto w aktach sprawy znajdują się pisma A.M.: z dnia [...] r., w którym również wniósł on o uznanie za bezskuteczne cofnięcie w dniu [...] r. przez U.R. odwołania /k. 148-149 akt administracyjnych/ oraz wniosek z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] r. /k. 153-154 akt administracyjnych/, co do których organ administracji w ogóle się nie odniósł w zaskarżonej decyzji i nie sposób ustalić czy wnioski te zostały zbadane chociażby pod względem formalnym. W świetle stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Sąd jest zwolniony z obowiązku odnoszenia się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, a odnoszących się do meritum rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 Kpa, art. 151 § 1 Kpa i art. 127 § 3 Kpa w związku z art. 129 § 2 Kpa) i wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 152 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200, tej samej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/M. Bejgerowska /-/M. Lorych-Olszanowska /-/M. Kwiecińska