III SA/Wa 2417/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Krystyna Chustecka (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Monika Kawa-Ogorzałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia ... czerwca 2006 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w P. z dnia ... lutego 2006 r. znak: ..., 2) stwierdza, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w W. na rzecz skarżącej kwotę 340 złotych (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., oraz art. 59 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze. zm.), dalej powoływanej jako u.p.e.a., Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. (dalej Dyrektora Oddziału ZUS w P.) z dnia ... lutego 2006 r. odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec B. W., Skarżącej w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu organ podał, że Skarżąca pismem z dnia ... lutego 2006 r. złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od października 1994 r. do września 1995 r. Jako podstawę prawną złożonego wniosku wskazała art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137), dalej powoływanej jako ustawa z 25 listopada 1986 r. Podkreśliła, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania składek ubezpieczeniowych, gdyż upłynęło 10 lat od terminu ich płatności, licząc od terminów ich wymagalności. Wskazała również na tytuły egzekucyjne z dnia ... listopada 1996 r., ... lipca 1997 r., ... lipca 1998 r. oraz ... października 2001 r., na podstawie których egzekucja prowadzona w tamtym czasie okazała się bezskuteczna. Postanowieniem z dnia ... lutego 2006 r. Dyrektor Oddziału ZUS w P. odmówił Skarżącej umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że sporne zaległości powstały na gruncie ustawy z ... listopada 1986 r. i mogły być dochodzone przez pięć lat, a w przypadku przerwania biegu ich przedawnienia do lat dziesięciu.. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r., bieg terminu przedawnienia składek przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeśli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Wobec powyższego podejmowane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne w 1996, 1997, 1998 i 2001 r., o których Skarżąca została powiadomiona, przerwały bieg terminu przedawnienia składek za lata 1994 i 1995 i dały delegację do ich dochodzenia do lat dziesięciu. Organ I instancji uznał zatem, że składki za październik i grudzień 1994 r. mogły być dochodzone odpowiednio do ... listopada 2004 r. i ... stycznia 2005 r. oraz analogicznie składki za okres od stycznia do września 1995 r. odpowiednio do 15 każdego miesiąca po miesiącu, za który składka była wymagalna. Organ I instancji, przytaczając treść art. 24 ust. 4 i ust. 5 u.s.u.s. ustawy z dnia 13 grudnia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 897 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2003 r. oraz art. 24 ust. 4, ust. 5 i ust. 5b u.s.u.s. po nowelizacji, podkreślił ponadto, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zawarto analogiczne, jak w ustawie z 25 listopada 1986 r., rozwiązanie prawne w zakresie dochodzenia składek i terminów ich przedawnienia. Zatem wszystkie składki, które na dzień 1 stycznia 2003 r. nie uległy przedawnieniu mogły być dochodzone do lat dziesięciu. W przedmiotowej sprawie z uwagi na przerwanie terminu przedawnienia składek za okres od października 1994 r. do września 1995 r. jeszcze przed datą 1 stycznia 1999 r., organ egzekucyjny został uprawniony do ich dochodzenia do lat dziesięciu. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 §1 pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. Podtrzymując w całości stanowisko zawarte we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego podniosła, że postępowanie egzekucyjne jest niedopuszczalne z uwagi na treść art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r., w którym zawarty jest kwalifikowany termin przedawnienia, skutkujący tym, iż upływ tego terminu pozbawia organ egzekucyjny możliwości dochodzenia zaległości. Dziesięcioletni termin przedawnienia wynikający z art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r. nie dotyczy przedawnienia składek, a tylko i wyłącznie przedawnienia możliwości ich dochodzenia. W ocenie Skarżącej skoro nie można dochodzić należności, to oznacza to, iż nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego w tym przedmiocie. W piśmie z dnia ... maja 2006 r. Skarżąca, podtrzymując stanowisko wyrażone w zażaleniu, podniosła również, iż zdanie drugie art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r. należy bezwzględnie rozpatrywać w kontekście całego ust. 4 w korelacji z art. 35 ust. 3 tej ustawy. Wynika z nich bowiem, że po upływie 10 lat od terminu płatności organ egzekucyjny nie może dochodzić należności z tytułu składek. Powoływanie się przez organ na przepisy u.s.u.s. jest bezzasadne, gdyż nie będą one miały zastosowania ze względu na delegujący przepis art. 109. W sprawie upłynęło 10 lat od terminu płatności przedmiotowych składek oraz zastosowanie mają, zgodnie z art. 109 u.s.u.s. przepisy ustawy z 25 listopada 1986 r. Nie ma przy tym znaczenia, w kontekście opłacania, forma płatności tych składek, w postaci przymusowego ich ścigania przez organ w postępowaniu egzekucyjnym. Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podtrzymując argumentację zaprezentowaną przez organ I instancji dodał, że stosownie do treści art. 122 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s., utraciła moc prawną ustawa z dnia 25 listopada 1986 r. Ponadto przepis art. 109 u.s.u.s., na który wskazuje Skarżąca, nie dotyczy i nie reguluje prawnego zakresu dochodzenia składek, tj. okresu ich dochodzenia jak i terminów ich przedawnienia. W przepisie tym zawarta jest jedynie regulacja sposobu rozliczania składek należnych za okres do dnia 31 grudnia 1998 r., tj. rozliczania przez płatników tych składek, wypłacanych na ubezpieczenia i zasiłki oraz na zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne. Z tych względów, zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, bezpodstawny jest zrzut naruszenia art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem organ I instancji wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia oraz przytoczył wyczerpującą argumentację formalną i prawną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r., art. 109 u.s.u.s., a także art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Skarżącej w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 25 listopada 1986 r., gdyż zgodnie z art. 109 u.s.u.s. do składek należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. zastosowanie mają przepisy ustawy dotychczasowej, tj. ustawy z 25 listopada 1986 r.. Ponadto brak w nowej ustawie przepisów interporalnych odnoszących się do kwestii przedawnienia nie może być interpretowany w sposób niekorzystny dla zobowiązanych do płacenia składek. W ocenie Skarżącej wynikające z tego tytułu wątpliwości winny być interpretowane na korzyść osób zobowiązanych.. Ponadto w stosunku do przepisów prawa materialnego, do których należą również przepisy o przedawnieniu zobowiązań, w razie braku przepisów międzyczasowych, w orzecznictwie sądowym przyjęto pogląd, iż zastosowanie mają przepisy ustawy, pod rządami której zobowiązanie powstało. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżone postanowienie w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy zobowiązania Skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października 1994 r. do września 1995 r. uległy przedawnieniu, a przez to czy istniał obowiązek, który mógł stanowić przedmiot egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się z przyczyn wymienionych w pkt 1-10, do których należą: 1) wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania; 2) niewymagalność obowiązku, jego umorzenie lub z innego powodu albo nieistnienie obowiązku; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) błąd co do osoby zobowiązanego lub niemożność prowadzenia egzekucji ze względu na osobę zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) śmierć zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego są niedopuszczalne albo brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) niepodjęcie postępowania egzekucyjnego zawieszonego na żądanie wierzyciela przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) żądanie wierzyciela; 10) inne przypadki przewidziane w ustawach. Wystąpienie omówionych wyżej okoliczności powoduje, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w danej sprawie jest niedopuszczalne. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje również fakultatywny tryb umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z art. 59 § 2 wynika bowiem, że postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Bez względu jednak na tryb skutkiem prawnym umorzenia postępowania jest co do zasady uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, z tym wszakże zastrzeżeniem, że prawa osób trzecich nabyte wskutek tych czynności pozostają w mocy. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż Skarżąca w swoim wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego powołała się na przesłankę z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., tj. niedopuszczalności egzekucji administracyjnej z uwagi na przedawnienie możliwości dochodzenia składek ubezpieczeniowych za okres od października 1994 r. do września 1995 r. Istota przedawnienia polega na tym, że ze względu na upływ określonego czasu (tu 5 lat) od momentu wymagalności świadczenia, w którym właściwe organy (zgodnie z przepisem art. 19 § 4 u.p.e.a. - Dyrektor Oddziału ZUS) nie podjęły czynności w celu jego wyegzekwowania lub czynności te okazały się nieskuteczne, zobowiązanie to wygasa. Zobowiązanie takie przestaje zatem istnieć, a wygaśnięcie zobowiązania pociąga za sobą również skutek w postaci wygaśnięcia odsetek za zwłokę w jego zapłacie. Skutek taki powstaje z mocy samego prawa po upływie terminu przedawnienia. W związku z powyższym stwierdzić należy, że obowiązująca obecnie ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z 25 listopada 1986 r. Zgodnie z art. 109 u.s.u.s. - przepis przejściowy - składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem stosuje się przepisy, które obowiązywały przed wejściem w życie ww. ustawy. Wobec powyższego, wbrew stanowisku organów egzekucyjnych, do składek ubezpieczeniowych będących przedmiotem niniejszej sprawy zastosowanie winny mieć przepisy ustawy z 25 listopada 1986 r. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Stosownie do przepisu ust. 4 powołanego wyżej art. 35 ustawy z 25 listopada 1998 r., bieg terminu przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. W zdaniu 2 przepis ten stanowi, że składek nie można jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Natomiast organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć do regulacji zawartej w art. 35 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. Nie rozważyły, czy w świetle ww. przepisu dopuszczalnym było dochodzenie spornych należności po upływie dziesięciu lat od terminu ich płatności, wyrażając opinię, że w sprawie nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek i w związku z tym mogą być one dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, niemniej jest on obowiązany do chociażby sprawdzenia czy obowiązek ten nie wygasł. Skoro zaś w niniejszej sprawie organy tego nie uczyniły przedwczesne było wydanie postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji winny odnieść się całościowo, tj. z uwzględnieniem treści art. 35 ust. 4 ustawy z 25 listopada 1986 r., do regulacji prawnych dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, biorąc pod uwagę, iż sporne należności powstały pod rządami ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie ustaleń będących podstawą faktyczną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, skutkujących naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).