III SA/Wr 199/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej 240 (dwieście czterdzieści) zł kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, zwanego dalej w skrócie "rozp. RM") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] (Nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia u T. B. choroby zawodowej, przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM). W uzasadnieniu wskazano, że T. B. rozpoczęła pracę jako nauczycielka w szkole podstawowej w dniu 1 września 1981 r. i wykonywała ten zawód do dnia 31 sierpnia 2004 r. Na postawie badań przeprowadzonych w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. wydano w dniu [...] orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u T. B. choroby zawodowej narządu głosu, gdyż badania nie uwidoczniły zmian organicznych, będących następstwem nadmiernego wysiłku głosowego (poz. 15 załącznika do rozp. RM), nie stwierdzono bowiem istnienia: 1) guzków głosowych twardych, 2) wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, 3) niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W trybie odwoławczym skierowano T. B. na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który w dniu [...] wydał orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u badanej choroby zawodowej narządu głosu. W uzasadnieniu wywiedziono, że "w trakcie obserwacji w maju 2005 r. w badaniu foniatrycznym i laryngostroboskopowym obserwowano niewielkie pogrubienie fałdów głosowych oraz brak pełnego zwarcia fonacyjnego w części przedniej głośni, ze słabo zaznaczoną hiperkinezą wewnątrzkrtaniową. Wobec niejednoznacznego obrazu klinicznego i wątpliwości orzeczniczych zalecono przeprowadzenie kontrolnego badania za 6 miesięcy - po systematycznym w tym czasie leczeniu laryngologicznym stanu nieżytowego błony śluzowej gardła i krtani oraz rehabilitacji foniatrycznej". W przeprowadzonym ponownie w listopadzie 2005 r. badaniu laryngologicznym stwierdzono "obecność zmian obrzękowych obu fałdów głosowych o typie obrzęku Reinckiego, z zaznaczoną wtórną niedomykalnością krtani. Stwierdzane w obrębie narządu głosu zmiany nie odpowiadają skutkom przeciążenia narządu głosu. [...] nie przedstawiają klinicznie cech typowych dla organicznej patologii narządu głosu. U pacjentki nie uwidoczniono obecności guzków głosowych, przerostu fałdów głosowych oraz cech niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe. Brak jest tym samym podstaw do rozpoznania u pacjentki choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym podczas pracy w zawodzie nauczyciela (zgodnie z punktem 15 wykazu chorób zawodowych). Zmiany obrzękowe błony śluzowej krtani (o typie obrzęku Reinckiego) nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych jako skutek przeciążenia narządu głosu i nie mogą być uznane za chorobę zawodową u nauczyciela". Na podstawie wymienionych orzeczeń i po przeprowadzeniu oceny narażenia zawodowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał w dniu [...] decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u T. B. choroby zawodowej narządu głosu. W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia T. B. zakwestionowała stanowisko organu, podnosząc, że od 2004 r. została odsunięta od wykonywania zawodu w związku ze stwierdzoną chorobą gardła - niedomykalnością głośni na całej długości. Przed wydaniem decyzji przed organ drugiej instancji skarżąca oświadczyła, że w dniu [...] zapoznała się z dokumentacją choroby w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W., i na tej podstawie stwierdziła, że znajdują się tam wyłącznie orzeczenia, które skarżąca kwestionuje. Strona podniosła, że podczas obecności pacjentki w czasie badań, badający uznawali jej schorzenie za chorobę zawodową, orzeczeniach zaś przyjmowano odmiennie. Skarżąca wniosła o jednorazowe, ostateczne badanie w Ł. podkreślając przy tym, że na badaniach w S. była w listopadzie 2005 r., w styczniu 2006 r. upomniała się o informacje i pod koniec stycznia otrzymała orzeczenie podpisane przez lekarza, którego strona nie widziała podczas listopadowych badań. Według skarżącej, badania lekarskie z dnia [...] i z dnia [...] wykazują niedomykalność przy fonacji na całej długości, co kwalifikuje zdiagnozowane schorzenie do kategorii chorób zawodowych. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw do weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji. Organ odwoławczy wywiódł, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarią muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozp. RM, dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W przypadku T. B. warunek dotyczący rozpoznania klinicznego choroby nie został spełniony. Skarżąca była badana w placówkach służby zdrowia upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Obie jednostki orzecznicze były zgodne co do faktu, że charakter stwierdzonych u badanej zmian chorobowych krtani, bez obecności guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Według organu odwoławczego, zmiany obserwowane u zainteresowanej (przewlekły podsychający nieżyt nosa i gardła, zaburzenia czynnościowe głosu o cechach dysfonii hypofunkcjonalnej z towarzyszącą hyperfunkcją przedsionków, zmiany obrzękowe błony śluzowej krtani o typie obrzęku Reinckiego) należą do chorób samoistnych, które nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych jako skutek przeciążenia narządu głosu i nie mogą być uznane za chorobę zawodową występującą u nauczyciela. Organ drugiej instancji stwierdził, że "wydane orzeczenia lekarskie są spójne, wszechstronnie uzasadnione i nie budzą żadnych wątpliwości, zatem spełniają kryteria opinii biegłego". Ponieważ skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa do badań w jednostce pierwszego i drugiego stopnia diagnostycznego, nie przysługuje jej - zdaniem organu odwoławczego - badanie w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. Placówki medyczne upoważnione do wydawania orzeczeń lekarskich w sprawach chorób zawodowych są niezależnymi instytucjami i organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają wpływu na terminy załatwiania przez nie spraw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. B. wniosła o uznanie jej choroby za zawodową. Skarżąca podkreśliła, że charakter wykonywanej pracy narażał ją na nadmierny wysiłek głosowy, co potwierdza także karta oceny narażenia zawodowego. Badania w Instytucie s. wykazały pogrubienie fałdów głosowych i brak zwarcia fonacyjnego głośni. Również prof. dr hab. T. K. na badaniu endoskopowym uwidocznił przerosty i niedomykalność, co kwalifikuje się zdaniem skarżącej do choroby zawodowej nauczycielskiej. Także podczas badań w S. w listopadzie zauważono zmiany w krtani, jednakże uznano, że nie powstały one na skutek wykonywanego zawodu, co - w ocenie skarżącej - jest niewiarygodne ze względu na długi staż pracy nauczycielki języka polskiego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [lit. b)], a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [lit. c)]. Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja nie może pozostać w zbiorze zgodnych z prawem rozstrzygnięć, gdyż jej wydanie nie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w sprawie, co uchybia regule proceduralnej sformułowanej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Poczynione przez Sąd spostrzeżenie odnosi się do spornej kwestii występowania u skarżącej "wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych" oraz "niedomykalności fonacyjnej głośni", jako okoliczności mających wpływ na kwalifikację schorzenia do chorób zawodowych. Według Sądu, występujące w wynikach badań objawy, które mogą wskazywać na istnienie u skarżącej przewlekłych chorób narządu głosu, nie zostały dostatecznie wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, a ponadto organy orzekające w sprawie nie odniosły się do dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącą. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano oceny przedłożonych przez stronę dokumentów medycznych i nie ustosunkowano się do sformułowanych w nich wniosków, unikając w ten sposób polemiki dowodów, niezbędnej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Należy najpierw wskazać na wystawiony w dniu [...] przez lek. med. B. B. - specjalistę otolaryngologa z Poradni Laryngologicznej w O. - dokument, w którym stwierdzono m. in. "niedomykalność przy fonacji na całej długości". Wśród dowodów pominiętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest także wynik badania endoskopowego, przeprowadzonego w dniu [...] przez prof. dra hab. T. K. - specjalistę otolaryngologa, w którym zwraca się uwagę na "niedomykalność strun (? - wyraz napisany nieczytelnie - uwaga Sądu) głosowych" oraz na "laesio chordae voc." Mimo złożenia przez skarżącą wymienionych wyników badań, organy orzekające w sprawie nie ustosunkowały się do sformułowanej w tych dokumentach medycznych diagnozy, na co wskazała skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Uwzględnienie wspomnianej dokumentacji i odniesienie się do jej treści jest istotne ze względu na obciążający organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w kontekście ustalonego przez Instytut s. w maju 2005 r. "niewielkiego pogrubienia fałdów głosowych oraz braku zwarcia fonacyjnego w części przedniej głośni" oraz stwierdzenia przez tę jednostkę medyczną w listopadzie 2005 r. "obecności zmian obrzękowych obu fałdów głosowych o typie obrzęku Reinckego, z zaznaczoną wtórną niedomykalnością głośni". Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należałoby przede wszystkim - w kontekście przesłanki ujętej w poz. 15 pkt 3 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM z 2002 r. - wyjaśnić jaka jest relacja między stwierdzoną u skarżącej "niedomykalnością fonacyjną głośni" ([...]) i "niedomykalnością", o której mowa w dokumencie sporządzonym przez prof. dra hab. T. K. ([...]), a "brakiem zwarcia fonacyjnego w części przedniej głośni" i "zaznaczoną wtórną niedomykalnością głośni", co zdiagnozowano podczas badań przeprowadzonych w maju i listopadzie 2005 r. w Instytucie s. Wskazane byłoby również wyeksponowanie ewentualnych różnic między ujętą w prawie przesłanką określoną jako "wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych" a zdiagnozowanym u skarżącej "pogrubieniem fałdów głosowych" czy też stwierdzonymi "zmianami obrzękowymi obu fałdów głosowych", gdyż bez specjalistycznej wiedzy medycznej w tym zakresie nie sposób odnieść się do tej kwestii i ocenić, czy organy administracji właściwie zastosowały prawo materialne w niniejszej sprawie. Wobec występujących w rozpoznawanym przypadku wątpliwości oraz kwestionowania przez skarżącą badań i ich wyników pochodzących z Instytutu s., celowe byłoby poddanie skarżącej dodatkowym badaniom, które mógłby przeprowadzić Instytut w Ł., by mieć możliwość porównania wyników badań obu instytutów (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2001 r., I SA 2555/00, LEX Nr 55274). Skoro wszczęte skargą T. B. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej reguł proceduralnych poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną ujętą w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. - należało zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II wyroku stanowi art. 152 u.p.p.s.a.