VII SA/Wa 1983/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi "K." Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r. nakazał J. L. właścicielowi działek nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] w K. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, tj. parkingu na którym prowadzona jest giełda samochodowa, obejmującego przedmiotowe działki oraz inne na terenie wokół zjazdu R. przy drodze nr [...] w [...] w rejonie stacji benzynowej "R." w K. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2004 r. W wyniku wniosku K. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze odnośnie wyżej wskazanych decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności obu decyzji wskazując, iż nie mają one wad z art. 156 kpa, zaś zgodnie z art. 37 mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. obiekt podlega rozbiórce jako spełniający przesłanki z tego przepisu, tj. znajduje się na terenie, który plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczył pod innego rodzaju zabudowę i został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Wskutek wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce części samowolnie wybudowanego parkingu (dz. ew. [...], [...], [...], [...]). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję rozbiórkową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r., nie można zarzucić wypełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Badana decyzja nie narusza przepisów o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, nie była niewykonalna, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Co do zarzutów zainteresowanej strony o nieuwzględnieniu postanowienia Prokuratury Rejonowej z dnia [...] grudnia 2002 r., a także wyroków Sądu Rejonowego w K. z dnia [...].03.2003 r., Sadu Okręgowego w K. z dnia [...].07.2003 r. oraz Sądu Rejonowego z dnia [...].04.2003 r., organ odwoławczy zauważył, że ustalenia poczynione przez prokuraturę oraz Sąd są podobne do ustaleń organów nadzoru budowlanego, natomiast odmienna jest ocena prawna wykonanych robót. I tak w postanowieniu prokuratury o umorzeniu dochodzenia stwierdzono, że wykonane prace polegały na niwelacji terenu i nasypaniu żwiru, w wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...].03.2003 r. stwierdzono, że wykonano prace polegające na nasypaniu żwiru, jednakże zarówno Sąd jak i Prokuratura stwierdzili, że wykonane roboty nie są robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę. Jak wyjaśnił dalej organ odwoławczy, ustalenia organów nadzoru budowlanego, że na terenie obejmującym przedmiotowe działki zostały wykonane roboty polegające na nasypaniu żwiru, tłucznia oraz ich rozplantowaniu, a utwardzony w ten sposób teren stanowił całość techniczno-użytkową wykorzystywaną jako parking, pozwalały roboty te zakwalifikować jako wykonanie budowli wymagającej stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., pozwolenia na budowę. Roboty polegające na utwardzeniu terenu zostały wykonane w latach 1990-1993, a więc w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r., a zatem prawidłowo zastosowany został art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy. Odnośnie zarzutów, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z uwagi na zawarte w kolejnych nowelizacjach przepisy przejściowe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie dochodzi do kolizji między przepisem art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy, a przepisem art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r., a także przepisem art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r., bowiem w/w przepisy przejściowe odnoszą się do postępowań dotyczących obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wejściem w życie tychże nowelizacji, ale w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy odnosi się natomiast do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Skargę sądową na powyższą decyzję i decyzję ją poprzedzającą wniosła K., domagając się uchylenia obu decyzji. Zdaniem skarżącej decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa bez dostrzeżenia błędów w postępowaniu dowodowym organu powiatowego oraz z błędnym ustaleniem, że w niniejszej sprawie nie dochodzi do kolizji między przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r., a przepisem art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r. Ponadto skarżąca zarzuciła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutów dotyczących kolizji art. 103 ust. 2 ustawy zasadniczej z 1994 r. i art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podnosi, że organy nadzoru w sposób niedostateczny wyjaśniły okoliczności faktyczne dotyczące sprawy, a w szczególności nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy na terenie którego dotyczą decyzje, były prowadzone roboty budowlane lub powstał obiekt budowlany, także nie brały pod uwagę zmian stanu prawnego wynikających z kilkukrotnej nowelizacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej jedynymi dowodami do ustalenia, że na przedmiotowym terenie powstał obiekt budowlany są dwa protokoły kontroli przeprowadzonych w dniu [...].03.2002 r. oraz [...].09.2002 r., a ich ustalenia dokonano bez żadnych odkrywek i odwiertów oraz pomiarów geodezyjnych, mających na celu ustalenie obszaru gdzie wysypany jest kamień i żwir. W ocenie strony skarżącej kluczem do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy prace polegające na nasypaniu żwiru, tłucznia oraz ich rozplantowanie na działce należy uznać za roboty budowlane, gdyż w tej kwestii wypowiedział się Sąd Rejonowy w K. w wyroku z dnia [...].03.2003 r., utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...].07.2003 r. oraz w wyroku z dnia [...].04.2003 r. przyjmując, że roboty polegające na nasypaniu żwiru na przedmiotowym terenie nie były robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Strona skarżąca powołała się też na postanowienie prokuratury w uzasadnieniu stwierdzające, iż prace wykonane na przedmiotowym terenie polegały na niwelacji terenu, a utwardzenie nastąpiło już w wyniku samego użytkowania, a więc prace te stanowiły zagospodarowanie tego terenu, co nie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej mimo wielokrotnych wyjaśnień, że na terenie nie był prowadzony parking, organy nadzoru budowlanego nie przyjmowały tego do wiadomości. Skarżąca wskazała, ze jej działalność polegała na udostępnieniu tego terenu pod ekspozycję i handel towarami, w tym też samochodami, jednakże nie była to działalność parkingowa, a organy nadzoru miały obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe i wykazania tego w uzasadnieniu decyzji. Ponadto strona skarżąca zawarła w skardze polemikę ze stanowiskiem organu, co do związania przepisami przejściowymi kolejnych nowelizacji Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sad zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97). Jest więc to postępowanie o dość wąskim zakresie, mające na celu ustalenie, czy przy wydawaniu decyzji w postępowaniu zwykłym naruszony został art. 156 § 1 kpa, tj. czy zaistniała któraś z przesłanek nieważnościowych enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie. W postępowaniu nadzorczym mającym tylko i wyłącznie ustalić, czy organ uchybił przepisowi art. 156 § 1 kpa, nie przeprowadza się postępowania dowodowego ani uzupełniającego materiał sprawy, zaś organ nadzorczy orzeka na podstawie posiadanego materiału uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy na datę rozstrzygnięcia podlegającego jego kontroli. W przedmiotowej sprawie kontrolą objęta była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2003 r. w przedmiocie nakazania J. L. rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu tj. parkingu obejmującego działki nr [...] i [...], [...] i [...] będące częścią (budowli) parkingu również samowolnie wybudowanego a obejmującego sąsiednie działki, na którym prowadzona jest giełda samochodowa. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe działki stanowią własność J. L. i są dzierżawione i zarządzane przez K. Sp. z o.o. Zważywszy, że przedmiotowy obiekt wybudowany został na początku lat 90-tych (1990-1993), bez wątpienia zgodnie z doktryną i orzecznictwem zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2, będącym przepisem przejściowym aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. 207/03, poz. 2016), do obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. ustawę z 24.10.1974 r.). W myśl art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 1974 r. przez obiekty budowlane rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle jak mosty i budowle ziemne, zaś przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy na przedmiotowych działkach zostały wykonane roboty polegające na nasypaniu żwiru, tłucznia oraz ich rozplantowaniu. Utwardzony w ten sposób teren stanowił całość techniczno-użytkową i wykorzystywany był jako parking (miejsca postojowe) w ramach prowadzonej na tym terenie giełdy samochodowej. Była to więc budowla ziemna, na którą stosownie do treści art. 28 wymagane było pozwolenie na budowę. Powyższa budowla i jej lokalizacja niezgodna z ustaleniami obowiązującego w tamtym okresie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (vide pismo Urzędu Miasta K. Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...].01.2004 r.), a także pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz zagrożenia bezpieczeństwa na drogach dojazdowych i awaryjnych [...] w [...] (pismo Międzynarodowego [...] z dnia [...].01.2003 r. i [...].07.2003 r. oraz opinia WIOŚ z dn. [...].07.2003 r.) wyczerpuje przesłanki z art. 37 w zw. z art. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd w pełni podziela pogląd organu co do zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., kiedy obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Za chybiony należy uznać zarzut, iż organ nie odniósł się do zarzutów dotyczących kolizji przepisów art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, bowiem wyczerpująco przedstawił swoje stanowisko odnośnie przepisów przejściowych w ustawach zmieniających, a także zawarł omówienie art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Wbrew stanowisku skarżącego organ administracji nie kwestionował ustaleń Prokuratury ani nie pominął faktu wydania wyroków przez sądy powszechne, jednakże to organ nadzoru budowlanego ma kompetencje do dokonywania oceny własnej przedmiotów postępowań administracyjnych, w szczególności co jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy. Podkreślić też należy, że było to postępowanie nadzorcze mające tylko i wyłącznie ustalić czy wystąpiły przesłanki z art. 156 kpa. Skoro zatem nie wystąpiło naruszenie przepisu prawa materialnego to tym bardziej nie mogło być jego kwalifikowanej postaci, tj. rażącego naruszenia prawa, co podnosił skarżący. Reasumując skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).