III SA/Wr 487/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody D. z dnia 19 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania M. B. z miejsca pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody D. na rzecz J. B. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W decyzji z dnia 19 lipca 2006 r., Nr [...] – wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 25 kwietnia 2006 r., Nr [...] orzekającej o odmowie wymeldowania M. B. z miejsca pobytu stałego, w lokalu położonego w miejscowości S. [...] – Wojewoda D. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nawiązał wpierw do treści art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W kontekście przywołanego przepisu Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny sprawy, który – w jego ocenie – został ustalony przez organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.: Właścicielem nieruchomości położonej w S. Nr [...] jest J. B., który wniósł o wymeldowanie swojego syna M. B. Wnioskodawca oświadczył, że syn nie mieszka w wymienionym lokalu od czerwca 2005 r. Wyprowadził się dobrowolnie, pozostawił jednak swoje rzeczy osobiste. Ma do swojej dyspozycji dwa pokoje, kuchnię i łazienkę. Do pomieszczeń prowadzi osobne wejście i tylko syn posiada klucze do tego lokalu. J. B. twierdził też, iż nie ma kontaktu z synem i nie zna adresu, pod którym ten aktualnie przebywa. M. B. oświadczył z kolei, że nadal mieszka w spornym lokalu. Posiada tam swoje rzeczy osobiste oraz meble. Fakty te potwierdzili przesłuchani w sprawie świadkowie: W. B. i A. M., którzy dodatkowo zeznali, że często odwiedzają M. B. w lokalu Nr [...] w S. Uwzględniając przedstawione ustalenia organ odwoławczy wywodził, że w trakcie postępowania wyjaśniającego nie uzyskano materiału dowodowego świadczącego o opuszczeniu przez M. B. miejsca pobytu stałego, ani dowodów potwierdzających fakt, iż skoncentrował on swoje sprawy życiowe pod innym adresem. Z akt sprawy wynika natomiast, że M. B. posiada w spornym lokalu swoje rzeczy osobiste i meble. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych może natomiast znaleźć zastosowanie jedynie wtedy, gdy postępowanie wyjaśniające wykaże trwałe i dobrowolne opuszczenie lokalu zameldowania. Skoro w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje na zamieszkiwanie M. B. w lokalu Nr [...] położonym w miejscowości S., to orzeczenie o jego wymeldowaniu decyzją administracyjną stanowiłoby naruszenie prawa. Nawiązując do zarzutu odwołującego się, iż odmowa wymeldowania syna narusza uprawnienia właścicielskie wnioskodawcy, Wojewoda D. podkreślił dodatkowo, iż w ramach postępowania meldunkowego organ administracji nie jest właściwy do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych. Spory takie podlegają jurysdykcji sądów powszechnych, zaś decyzje wydawane w sprawach meldunkowych mają wyłącznie na celu usunięcie niezgodności stanu faktycznego z zapisami w ewidencji ludności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. B. zażądał uchylenia decyzji Wojewody D. z dnia 19 lipca 2006 r., Nr [...] i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący uznał za błędne i niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, ponieważ M. B., wraz z najbliższą rodziną (żoną i dwojgiem dzieci), opuścił przedmiotowy lokal i zamieszkał w miejscowości L. Ś. przy ulicy Ż. [...], co zostało spowodowane – między innymi – podjęciem zatrudnienia w fabryce w R. koło L. Ś. oraz oddaniem do dyspozycji M. B. (przez rodzinę jego żony) lokalu mieszkalnego. Zdaniem J. B., organ pierwszej instancji pominął zupełnie przedstawione przez niego okoliczności, wskazujące jednoznacznie – w ocenie skarżącego – na faktyczne i dobrowolne opuszczenie zajmowanego wcześniej lokalu przez M. B. Skarżący przyznał, że w lokalu tym przechowywane są prawdopodobnie nadal niektóre rzeczy osobiste M. B., ale nie może to być okoliczność przesądzająca, ponieważ syn traktuje ten lokal jak hotel, a nie miejsce, gdzie koncentruje swoje życie rodzinne. M. B., jego żona i dzieci skoncentrowali bowiem swoje życie rodzinne w L. Ś., oddalonym od S. o 12 km. Syn korzysta z lokalu w S. jedynie sporadycznie, wyłącznie do celów spotkań z kolegami, którzy – potwierdzając ten fakt w swoich zeznaniach – nie wspominają przecież nic o jego żonie i dzieciach. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy meldunkowe. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć z nieco innych powodów, niż te, które naprowadzono w skardze. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, iż kluczowe znaczenie dla każdego postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków stron takiego postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne ustalenia dotyczyły faktów doniosłych prawnie, a więc tych, które mają wpływ na wynik sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w hipotezie normy prawnej. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.), który to przepis (w brzmieniu obowiązującym w czasie załatwiania niniejszej sprawy przez organy meldunkowe obu instancji) legł u podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ gminy wydaje – na wniosek strony lub z urzędu – decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W świetle cytowanego przepisu, rzeczą organów było przesądzenie, w sposób nie budzący wątpliwości, czy M. B. opuścił lokal znajdujący się w miejscowości S. na posesji Nr [...], w którym był zameldowany na pobyt stały. Uwzględniając utrwalone w tym zakresie stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym, należało ponadto ustalić, czy ewentualne opuszczenie wspomnianego lokalu miało charakter dobrowolny i trwały. Godzi się w tym miejscu dobitnie podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego powinno było być dokonane – jak w każdym przypadku – z pełnym uwzględnieniem dyrektyw normatywnych zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z tymi przepisami, na organach ciąży między innymi powinność podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Trzeba mieć dodatkowo na uwadze i to, że – w myśl art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. – jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (celowe podkreślenia Sądu). W ocenie składu orzekającego, w rozpoznawanej przypadku doszło do ewidentnego naruszenia wszystkich wymienionych przepisów, co spowodowało zresztą naruszenie dalszych jeszcze przepisów procesowych. Wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organy nie wyjaśniły – w sposób, który nie nasuwałby zastrzeżeń – podstawowej w sprawie okoliczności, tzn. tego, czy M. B. nadal mieszka w spornym lokalu. Organy przyjęły w tym zakresie, że skoro w lokalu tym znajdują się nadal jego osobiste rzeczy, tylko on ma klucze do tego lokalu, a ponadto wnioskowani przez niego świadkowie poświadczyli fakt odwiedzania M. B. w tymże lokalu, dowodzi to, że nie doszło do opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu stałego. Dokonując takiej oceny, organy zignorowały jednak zupełnie inne dowody i okoliczności, które zdają się przeczyć takiemu stwierdzeniu. Chodzi w pierwszej kolejności o informację uzyskaną z Komisariatu Policji w B., zgodnie z którą M. B. nie mieszka w spornym lokalu. Informacja ta znalazła pewne potwierdzenie w tym, że pisma kierowane do M. B. przez same organy na adres w S. [...] albo nie zostały w ogóle odebrane przez adresata (pierwsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania – k. 3-5 akt administracyjnych) albo też były tam co prawda odbierane, ale przez inne osoby (zawiadomienie o zakończeniu postępowania – k. 24 akt administracyjnych – zostało odebrane przez W. B., będącego zresztą świadkiem w sprawie). Z drugiej strony, nie bez znaczenia może być fakt, iż ponowne zawiadomienie M. B. o wszczęciu postępowania, wysłane na adres w L. Ś.; ul. P. Ż. [...], zostało odebrane w tym właśnie lokalu, osobiście przez adresata. Należy wreszcie wspomnieć o wątpliwościach wynikających z bezspornego w sprawie faktu zamieszkiwania w L. Ś. przez żonę M. B., wraz z ich wspólnymi dziećmi. W tej sytuacji, przyjęte przez organy stanowisko, że M. B. nie opuścił mieszkania w S. prowadzić musi do twierdzenia, że małżonkowie prowadzą osobne gospodarstwa domowe, a tej okoliczności w ogóle nie próbowano wyjaśniać w toku dotychczas przeprowadzonego postępowania. Skoro w świetle okoliczności ujawnionych w toku postępowania oraz zgromadzonych w jego ramach dowodów, kwestia dalszego zamieszkiwania (lub opuszczenia) przez M. B. dotychczasowego miejsca pobytu stałego była bardzo kontrowersyjna, obowiązkiem organów – wynikającym z art. 7, 75 i 77 § 1 k.p.a. – było przede wszystkim przeprowadzenie dalszej weryfikacji wspomnianych okoliczności i wiarygodności dowodów, choćby poprzez przeprowadzenie wizji lokalnej w przedmiotowym lokalu Nr [...] w S., czy też przesłuchanie kolejnych świadków, w tym sąsiadów, o co zresztą wnosiła I. B. Na marginesie wykorzystania tego ostatniego środka dowodowego, Sąd stwierdził dodatkowe uchybienia, jakich dopuściły się organy. Pierwsze z tych naruszeń polegało na przesłuchiwaniu stron i świadków osobno, bez udziału pozostałych stron, a więc z ewidentnym naruszeniem standardu określonego w art. 79 k.p.a., zgodnie z którym, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1), ponieważ ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składania wyjaśnień (§ 2). Cele takiego uregulowania są oczywiste. Z jednej strony stanowi ono praktyczną gwarancję realizacji zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a., z drugiej zaś umożliwia – a to dzięki konfrontacji wyjaśnień stron i zeznań świadków, do której musi dojść w sytuacji zgromadzenia wszystkich tych podmiotów w jednym miejscu i w tym samym czasie (np. na rozprawie) – wszechstronną ocenę samych dowodów i ich wiarygodności. Drugie stwierdzone przez Sąd uchybienie polegało na nieprzeprowadzeniu dowodów z przesłuchania kolejnych świadków (sąsiadów), o co wnosiła I. B. Co prawda akta sprawy zawierają informację, że wezwana w charakterze świadka D. K. odmówiła złożenia zeznań, uszło jednak uwagi organów obu instancji, że krąg osób, którym takie prawo przysługuje został ściśle wskazany w art. 83 § 1 k.p.a., zaś sankcje związane z bezzasadną odmową złożenia zeznań wynikają z art. 83 k.p.a. Dokumentacja sprawy wskazuje niedwuznacznie, iż zamiast przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w celu zweryfikowania kontrowersyjnych okoliczności i sprzecznych wyjaśnień stron oraz zeznań świadków, organy oparły swoje orzeczenia jedynie na części materiału dowodowego, traktując zresztą ten materiał wybitnie wybiórczo. Wojewoda D., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ogóle nie nawiązał do dowodów przeciwnych twierdzeniu, które tam zawarto, wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., gdzie ustawodawca przewidział – między innymi – obowiązek wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Ocena materiału dowodowego w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy jest w istocie oceną dowolną, której nie można absolutnie utożsamiać z uprawnieniem organu – wynikającym z art. 80 k.p.a. – do dokonywania oceny swobodnej (podkreślenia składu orzekającego Sądu). W konsekwencji naruszenia wszystkich wcześniej wymienionych przepisów prawa procesowego, które mogły – z oczywistych powodów – mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, a to zgodnie z dyspozycją, wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., czemu Sąd dał wyraz w pkt. I sentencji wyroku. W efekcie zawartego tam rozstrzygnięcia sprawa zostanie rozpatrzona ponownie przez organy meldunkowe, które będą zmuszone rozszerzyć postępowanie wyjaśniające. Należy nim objąć wszystkie wcześniej wymienione kwestie, budzące nadal poważne wątpliwości. Dopiero niewadliwe wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli przesądzić, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Kluczowe znaczenie będzie przy tym miało przesądzenie miejsca, w którym skoncentrowane są obecnie interesy życiowe M. B., przy uwzględnieniu jego sfery zawodowej i rodzinnej. Cały materiał dowodowy – uzupełniony o dodatkowe środki (zwłaszcza o wizję przeprowadzoną w spornym lokalu i przesłuchanie kolejnych, wcześniej już wnioskowanych świadków), które należy przeprowadzić z uwzględnieniem standardu wskazanego w art. 79 k.p.a. – powinien być następnie poddany wszechstronnej, choć swobodnej ocenie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 80 k.p.a., czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu nowej decyzji, przestrzegając przy tym w pełni zwłaszcza dyrektyw wyrażonych w art. 107 § 3 k.p.a. Orzeczenie zawarte w pkt. II sentencji niniejszego wyroku wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie pomieszczone w pkt. III znajduje swoje oparcie w art. 152 tej samej ustawy.