II SA/Łd 400/06

Dnia 24 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz K. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostatecznym postanowieniem Nr [...] z dnia [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 65 § 1 i art. 123 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. do rozpatrzenia wniosek K. O., B. P., A. R. i G. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] Nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń nieruchomości rolnej, położonej we wsi P., stanowiącej własność M. M. oznaczonej nr działek 5, 43, 51, 71, 86, 88, 89, 123 i 138 o powierzchni 6,16 ha, podnosząc w uzasadnieniu, iż organ ten pozostaje właściwy do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem następczyń prawnych M. M. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności opisanego wyżej orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy B. W motywach rozstrzygnięcia podniosło, iż decyzją z dnia [...] Naczelnik Miasta i Gminy B., w oparciu o treść art. 2 ustawy z dnia 13.lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18.kwetnia 1953r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwie rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15.lipca 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 32, poz. 161) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198), orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność M. M., położonego we wsi P. o łącznej powierzchni 6,16 ha, jako opuszczonego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, wszczęte z wniosku M. M. z dnia 6.grudnia 2002r. zostało, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] umorzone, po ujawnieniu, że wnioskodawca zmarł w dniu 9.grudnia 2002r. W dniu 20.listopada 2003r. wniosek w tym przedmiocie złożony został przez następczynie prawne zmarłego właściciela – K. O., B. P., G. K. i A. R. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest jednak podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 k.p.a. W myśl bowiem art. 2 ustawy z dnia 13.lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18.kwetnia 1953r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwie rolnym, gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Natomiast w myśl § 1 przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Naczelnik Miasta i Gminy B., zawiadomieniem z dnia 9.X.1978r. wszczął postępowanie, zmierzające do przejęcia gospodarstwa rolnego, zaś jeszcze przed jego wszczęciem (2.VI.1978r.) "z udziałem sołtysa wsi przedstawiciele organu stwierdzili, że gospodarstwo jest opuszczone a właściciel od 1972r. zamieszkuje w W.." Decyzja o przejęciu gospodarstwa nie została odebrana przez właściciela, ponieważ nie zamieszkiwał on na terenie P. Z pisma Urzędu Gminy B. z dnia [...], skierowanego do M. M. wynika zaś, że "decyzja ta została ogłoszona na tablicy ogłoszeń, ponieważ nie znano adresu pobytu właściciela". Ani właściciel ani jego matka nie zamieszkiwali w gospodarstwie, zaś sam właściciel podjął pracę poza rolnictwem. Kwestia niedoręczenia właścicielowi kwestionowanej decyzji stanowi uchybienie proceduralne, mogące co najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania nie zaś stwierdzenia nieważności orzeczenia. W toku przeprowadzonego postępowania wnioskodawczynie ani też wcześniej ich poprzednik prawny nie udowodnili natomiast, że grunty w gospodarstwie były uprawiane a właściciel i jego rodzina zamieszkiwali w gospodarstwie, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji o przejęciu opuszczonego gospodarstwa rolnego, należącego do M. M. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, K. O., B. P., G. K. i A. R. wskazały, iż wydana decyzja jest dlań krzywdząca, niesprawiedliwa i zaskakująca. Podniosły, iż przebieg przeprowadzonych przez Wojewodę [...] czynności dowodowych utwierdził je w przekonaniu, że przy przejęciu gospodarstwa rolnego doszło do "ewidentnego naruszenia prawa", zaś oczekiwana decyzja będzie korzystna. Wnosząc o powtórne przeanalizowanie dokumentów, zwróciły się o wydanie decyzji, która "nie skrzywdzi ich ponownie". Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną. W uzasadnieniu stanowiska wskazało, iż przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe, w postaci informacji o osobach zamieszkujących na terenie gospodarstwa M. M. wykazało, iż gospodarstwo to posiadało cechy gospodarstwa opuszczonego w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Nie zamieszkiwał w nim bowiem ani właściciel ani nikt z jego najbliższych krewnych, określonych w tymże przepisie i nie było ono poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. W ocenie organu, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że właściciel gospodarstwa nie wiedział o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa. Świadczą o tym starania właścicieli gruntów sąsiednich o dzierżawę przejętych działek oraz brak zainteresowania M. M. podatkami i opłatami, należnymi z gospodarstwa. W tej sytuacji brak było, zdaniem Kolegium, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyły K. O., B. P., G. K. i A. R., reprezentowane przez pełnomocnika – P. O., wskazując na rażące naruszenia prawa podczas przejmowania gospodarstwa rolnego M. M. Powtarzając zarzuty o niepowiadomieniu właściciela o toczącym się postępowaniu wskazały dodatkowo, iż należące doń gospodarstwo rolne było użytkowane rolniczo a grunty uprawiane przez dzierżawców. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22.czerwca 2006r. odmówiono P. O. dopuszczenia go do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika B. P., A. R. i G. K. Prawomocnym postanowieniem z dnia 25.września 2006r. natomiast, odrzucono skargi B. P., A. R. i G. K., wobec nieuzupełnienia ich braków formalnych w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację, zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodu zarzutów, przytoczonych w jej treści. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania, w stopniu określonym w cytowanym przepisie, dodatkowo zaś w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego wznowienia. Podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego, należącego do M. M., stanowił przepis art. 2 ustawy z dnia 13.lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18.kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, zawiązanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), upoważniający do przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń: 1. gospodarstw rolnych i działek, określonych w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18.kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 14 z 1959r, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28.kwietnia 1955r.; 2. wszelkich innych gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli. Oznacza to, że przedmiotem przejęcia na rzecz Państwa mogło być jedynie gospodarstwo rolne (działki pracownicze, rzemieślnicze itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, określone w art. 15 wskazanego wyżej dekretu albo każde inne gospodarstwo rolne opuszczone przez właścicieli. Decyzja z dnia [...], objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, dotyczy natomiast "nieruchomości rolnej", położonej we wsi P. o łącznej powierzchni 6,16 ha, przy czym w nadesłanych do kontroli sądowej aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu, potwierdzającego prawo własności M. M. do tejże nieruchomości, w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Jak wynika natomiast, ze złożonej przez wnioskodawczynie kopii aktu własności ziemi Nr [...] z dnia 5.lutego 1974r., M. M., w dacie wydania kwestionowanej decyzji, pozostawał właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni 0,41 ha położonej w N., pow. [...]. Wymagało zatem rozważenia, czy wskazana wyżej działka w N., wchodziła w skład gospodarstwa rolnego M. M. a jeżeli tak to czy przejęcie "nieruchomości rolnej", stanowiącej jedynie część tego gospodarstwa, miało swoje oparcie w treści art. 2 ustawy z dnia 13.lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18.kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, zawiązanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Braki w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym (w szczególności brak tytułu własności M. M. uniemożliwiający np. ustalenie czy "nieruchomość rolna" względnie działka, została nabyta w trybie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie) nie pozwalają zaś na przesądzenie tej kwestii na etapie postępowania sądowego. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, konsekwencje, wynikające z zastosowania art. 2 ustawy z dnia 13.lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18. kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, polegające na odjęciu właścicielom prawa własności gospodarstwa rolnego bez odszkodowania, obligują nie tylko do wnikliwej oceny zgodności decyzji z przepisami ustawy, jak i wydanych z jej upoważnienia aktów wykonawczych, ale także do literalnej interpretacji ich istotnych postanowień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.lipca 1998r., sygn.akt IV SA 1335/96, nieubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 45918). Wątpliwości budzi również, dokonana przez organy ocena, spełnienia przesłanek, określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198 ze zm.). Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy, wymagał wnikliwej analizy i oceny, tym bardziej, że ograniczał się do "notatki" z dnia 2.czerwca 1978r., sporządzonej przez A. P. przed wszczęciem postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa oraz zeznań świadków, w tym złożonych przed organem niewłaściwym w sprawie. Uzasadnienia wymagała zatem kwestia odstąpienia od powtórnego przesłuchania świadków, zeznających przed organem niewłaściwym oraz rezygnacji z przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka - byłego sołtysa, A. B., obecnego przy sporządzaniu protokołu przejęcia gruntów M. M. Rozważania, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznać należy natomiast za dalece niewystarczające, przez co naruszające art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Niezależnie od tego wskazać trzeba, że stronami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] winni być wszyscy obecni właściciele gruntów, stanowiących przejętą "nieruchomość rolną". Mają oni bowiem niewątpliwy interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., by w postępowaniu tym uczestniczyć, ponieważ kontestowana decyzja, dotyczy przedmiotu ich własności. Pominięcie przez organ obecnych właścicieli nieruchomości, stanowi uchybienie procesowe, dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, dotyczącego niedoręczenia M. M. decyzji z dnia [...] oraz faktyczne pominięcie go jako strony postępowania, wskazać należy, co słusznie podnosi organ nadzoru, iż przyczyna ta mogłaby uzasadniać żądanie wznowienia postępowania, nie stanowi natomiast przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lic b i c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Z uwagi natomiast na treść zaskarżonej decyzji, niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie jej wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego przezeń wpisu sądowego.