II SA/Wa 1868/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Asesor WSA - Piotr Kraczowski Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski Protokolant - Agnieszka Kolasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Powiatowy Policji w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], mając za podstawę art. 163 k.p.a., art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.), art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) i § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), z dniem [...] maja 2005 r. cofnął uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla D. F.. W uzasadnieniu podał, że wymienionemu przyznano ten równoważnik decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r., jednakże mocą § 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylono § 8 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowiącego, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym emerycie lub renciście. Pismem z dnia 16 stycznia 2006 r. skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji i Komendant Wojewódzki Policji w O. postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty zawarte już w zaskarżonej decyzji – podał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego był świadczeniem okresowym, przyznawanym emerytowi i renciście do czasu zrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego poprzez przydział lokalu mieszkalnego lub przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie i prawo to obowiązywało do czasu wejścia w życie nowelizacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tj. do dnia 11 maja 2005 r. Natomiast stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Zatem istotą postępowania w tej sprawie jest wskazanie w sposób niewątpliwy, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i przesłanką taką jest m.in. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zaś rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją poprzez proste ich zestawienie. Skoro zaś organ za podstawę zaskarżonej decyzji powołał przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to w żaden sposób nie naruszył prawa, bowiem zniesiono nim uprawnienia rencisty i emeryta do przedmiotowego świadczenia. W odwołaniu z dnia 12 maja 2006 r. od powyższej decyzji do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podał, że prawo do spornego świadczenia nie wynikało z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawo to natomiast ma swoje źródło w art. 88 i 92 ust. 1 ustawy o Policji i w przypadku emeryta mają też zastosowanie przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Przytoczone bowiem rozporządzenie regulowało jedynie tryb wypłaty tego świadczenia, wysokość, zasady przyznawania i cofania oraz zwrotu jego wysokości przez policjantów. Reasumując, akt wykonawczy winien w swojej treści określać zasady, a nie prawo do jego nabycia. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 i art. 127 § 2 k.p.a. i art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 4 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. Powołując się na dotychczasowe argumenty, a zawarte już w decyzji organu pierwszej instancji podał, że art. 163 k.p.a. będący podstawą decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., nie stanowi samodzielnej podstawy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej i podstawa ta powinna wynikać z przepisów szczególnych prawa materialnego, a są nimi ustawy oraz wydane na ich podstawie akty prawne. Taki zaś charakter ma § 6 cytowanego już wyżej rozporządzenia, w którym określa się przesłanki wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zatem Komendant Powiatowy Policji w S. nie był uprawniony, w trybie art. 163 k.p.a., do zmiany poprzez cofnięcie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ale nie jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu powołał się na te same argumenty, co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodał jednocześnie, że prawo do powyższego świadczenia nie wynikało nigdy z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, lecz z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Dodał ponadto, że – wbrew stanowisku organu – zastosowanie art. 163 k.p.a. w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa. Stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast według art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Dopełnieniem tego ostatniego przepisu jest § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), które zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy. Konkretyzując owo prawo w cytowanym już wyżej przepisie zawarto zasadę, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej, jeżeli są spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki opisane w pkt od 1 do 6. W tym miejscu zauważyć należy, że stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, o czym stanowi się w art. 28 ust. 1 ustawy, zaś według ust. 1a mianowanie może nastąpić m.in. (pkt 3), na stałe. Zatem zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ustawy oznacza, że przestał on pełnić służbę stałą, a tylko pełnienie przez policjanta służby stałej oznacza, według wskazanego już wyżej § 1 ust. 1 rozporządzenia, że przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący posiada status emeryta policyjnego i wprawdzie w § 8 powyższego rozporządzenia rozszerzono krąg uprawnionych osób do emerytów i rencistów policyjnych poprzez zapis, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313, z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), to jednak mocą § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), § 8 został uchylony i w tej sytuacji stosownie do treści § 6 należało wydać decyzję o cofnięciu powyższego uprawnienia, bowiem skarżący przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, tzn. nie posiada on statusu policjanta w służbie stałej. Stanowiska tego nie zmienia również fakt, a co zarzuca skarżący w skardze, że według 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. z 1994 r. Dz. U. Nr 8. poz. 67 ze zm.), funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Czym innym jest bowiem – zdaniem Sądu – prawo do lokalu mieszkalnego i pomoc na jego uzyskanie, a czym innym sporne świadczenie. Na marginesie zauważyć należy, że gdyby nawet tylko ściśle stosować przepis art. 92 ust. 1 ustawy, w którym stanowi się, że prawo do powyższego świadczenia przysługuje policjantowi, to w żadnym wypadku nie może on prowadzić do wniosku, że dotyczy to również emeryta policyjnego. Taka wykładnia przepisu byłaby niedozwolona, bowiem prowadziłaby do wykładni rozszerzającej. Nie można bowiem stracić z pola widzenie systematyki ustawy o Policji. W wielu jej przepisach używając pojęcia "policjant", przypisuje się temu funkcjonariuszowi określone uprawnienia, których – siłą rzeczy – nie posiada emeryt policyjny. Wystarczy przytoczyć chociażby niektóre z nich, a mianowicie: art. 15 ust. 1 ("Policjanci wykonując czynności, o których mowa w art. 14, mają prawo: 1) legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, 2) zatrzymywania osób w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego i innych ustaw, 2a) zatrzymywania osób pozbawionych wolności, które na podstawie zezwolenia właściwego organu opuściły areszt śledczy albo zakład karny i w wyznaczonym terminie nie powróciły do niego, 3) zatrzymywania osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia, 3a) pobierania od osób wymazu ze śluzówki policzków: a) w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego, b) w celu identyfikacji osób o nieustalonej tożsamości oraz osób usiłujących ukryć swoją tożsamość, jeżeli ustalenie tożsamości w inny sposób nie jest możliwe, 3b) pobierania materiału biologicznego ze zwłok ludzkich o nieustalonej tożsamości, 4) przeszukiwania osób i pomieszczeń w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego i innych ustaw, 5) dokonywania kontroli osobistej, a także przeglądania zawartości bagaży i sprawdzania ładunku w portach i na dworcach oraz w środkach transportu lądowego, powietrznego i wodnego, w razie istnienia uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary, 5a) obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych, a w przypadku czynności operacyjno – rozpoznawczych i administracyjno – porządkowych podejmowanych na podstawie ustawy – także i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom, 6) żądania niezbędnej pomocy od instytucji państwowych, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz jednostek gospodarczych prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej; wymienione instytucje, organy i jednostki obowiązane są, w zakresie swojego działania, do udzielenia tej pomocy, w zakresie obowiązujących przepisów prawa, 7) zwracania się o niezbędną pomoc do innych jednostek gospodarczych i organizacji społecznych, jak również zwracania się w nagłych wypadkach do każdej osoby o udzielenie doraźnej pomocy, w ramach obowiązujących przepisów prawa, 8) dokonywania kontroli rodzaju używanego paliwa przez pobranie próbek paliwa ze zbiornika pojazdu mechanicznego."), art. 16 o warunkach stosowania środków przymusu bezpośredniego lub art. 17 o warunkach użycia broni palnej. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że uprawnienia policjanta (w służbie stałej) są diametralnie różne od emeryta, bądź rencisty policyjnego i jest to oczywiste. Zatem i świadczenia wynikające dla tego pierwszego nie są i nie muszą być są tożsame z uprawnieniami drugiego. Dodać ponadto należy, że ustawodawca przyznając w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji ministrowi delegację do wydania rozporządzenia zakreślił w niej, wbrew stanowisku skarżącego, iż winny w nim być również uwzględnione "podmioty uprawnione do jego otrzymania" (równoważnika pieniężnego). Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że treść art. 92 ust. 1 jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości, iż emerytowi policyjnemu nie przysługuje owo świadczenie, bowiem wiąże przyznanie tego świadczenia dla policjantów, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego od miejsca "pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej", zaś skarżący, jako emeryt policyjny, nie pełni już służby. Rację natomiast należy przyznać skarżącemu, że art. 163 k.p.a. nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie. Podstawe zaś taką stanowi § 6 cytowanego już wyżej rozporządzenia. Jednakże – zdaniem Sądu – przyznać należy rację organowi, że o ile stanowi to naruszenie prawa, to jednak nie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które skutkowałoby nieuchronną konieczność usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego. Czym innym jest bowiem wystąpienie w decyzji wady niekwalifikowanej powodującej eliminację decyzji w trybie zwykłym, a czym innym wady kwalifikowanej. Wady kwalifikowane to takie, które posiadają niezwykle duży ciężar gatunkowy, stanowiący zaprzeczenie stanu prawnego tej sprawy w całości lub w części. Nie można również twierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ przepis do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji istnieje, a na co wskazano już wyżej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.