II OSK 1067/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Alicja Plucińska – Filipowicz ( spr.) NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ż. i H. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2006/06 w sprawie ze skargi W. Ż. i H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz W. Ż. i H. Ż. kwotę 1050 ( jeden tysiąc pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. Ż. i H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] uchylającą na podstawie art. 54 ( 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy, na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...] w liniach rozgraniczających ulicy [...] w S., dla budowy budynku usługowo-handlowego i budowy zjazdu z ulicy [...] - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżona decyzja opiera się na stwierdzeniu, iż analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu została dokonana w terenie w dniu [...] zaś decyzja wydana na jej podstawie nosi datę [...], przy czym sporządzenie analizy poprzedzało wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, co było niedopuszczalne. W skardze na powyższą decyzję zarzucono, iż przepis art. 54 ( 3 ppsa nie zezwala na dokonanie autokontroli zaskarżonej decyzji na podstawie kreowanych przez organ, nowych stanów faktyczno-prawnych w stosunku do ustaleń dokonanych w trakcie postępowania zwykłego. Okoliczność, na podstawie której organ dokonał samokontroli nie była podnoszona przez odwołujących, rozbieżność daty opracowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania oraz daty wizji lokalnej dotyczyła roku jej wykonania i wskazywała na błąd pisarski. Organ powinien wyjaśnić przyczynę rozbieżności, a zwłaszcza poinformować o stwierdzonym fakcie strony postępowania, pozbawiając je prawa do wypowiedzenia się co do podnoszonych kwestii, naruszając art. 10 ( 1 kpa i art. 77 kpa. Ponadto organ uchylił zaskarżoną decyzję nie rozstrzygając jednak co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej uwzględnienie wskazując, iż prawidłowa data oględzin i analizy stanowiącej podstawę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy to [...], zaś podanie roku [...] nastąpiło jedynie w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej, a w konsekwencji omyłka ta doprowadziła do błędnego ustalenia, które legło u podstaw decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej na podstawie art. 54 ( 3 ppsa. W niniejszej sprawie, w której występują strony o sprzecznych interesach, Kolegium skorzystało już z uprawnień wynikających z art. 54 ( 3 ppsa, i nie może ponownie skorzystać z tego przepisu pomimo, iż decyzję w niniejszej sprawie do Sądu zaskarżyła inna strona. W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się bowiem jednolicie, że organ nie może ponownie skorzystać z uprawnień wynikających z art. 54 ( 3 ppsa, dlatego też skarga musi być rozpatrzona przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] została wydana w ramach autokontroli określonej w art. 54 ( 3 ppsa po wniesieniu skargi przez Z. R., D. M., C. G., R. I., M. Ł., H. i K. F. i opiera się na dwóch przesłankach uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, to jest sporządzeniu analizy funkcji oraz cech terenu zabudowy sporządzonej [...] w oparciu o wizję lokalną w terenie dokonaną w dniu [...], a więc przed wniesieniem wniosku przez inwestora oraz naruszeniu art. 107 kpa określającym niezbędne składniki decyzji administracyjnej /( 1/. Przepis ten wymaga, aby w decyzji były oznaczone wszystkie strony postępowania i nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na żądanie których postępowanie zostało wszczęte. Zarzut naruszenia art. 107 kpa należy w ocenie Sądu pierwszej instancji uznać za całkowicie trafny i prowadzący do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji. Jak wynika z akt sprawy w decyzji organu pierwszej instancji "ujęto, iż strony postępowania znajdują się w aktach postępowania, natomiast do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] wykaz stron postępowania został dołączony na luźnej kartce podpiętej spinaczem. Nie można uznać aby kartka ta stanowiła integralną część decyzji." Trafność zarzutu naruszenia art. 107 kpa musiała według Sądu prowadzić do uchylenia na podstawie art. 54 ( 3 ppsa przedmiotowych decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. Ż. i H. Ż. zastąpieni przez radcę prawnego T. D., zarzucając naruszenie: 1/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. szeregu przepisów prawa, a w szczególności art. 54 ( 3 ppsa w zw. z art. 104, 107 i 138 kpa, ewentualnie art. 145 ( 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 134 ( 1 ppsa poprzez ich niezastosowanie, 2/ art. 141 ( 4 ppsa wobec przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji błędnego stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym został ustalony z naruszeniem procedury, a w szczególności art. 7, 77 ( 1 i 80 kpa, 3/ art. 134 ( 1 ppsa przez przekroczenie granic skargi i granic postępowania określonych zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że zaskarżoną decyzją organ uchylił własną decyzję z dnia [...] oraz decyzję ją poprzedzającą organu pierwszej instancji z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy, pomimo iż w odpowiedzi na skargę organ sam przyznał, iż jego orzeczenie jest wadliwe oraz wniósł o uwzględnienie skargi. Wiąże się to również z zarzutem naruszenia art. 141 ( 4 ppsa w zakresie braku pełnego uzasadnienia w omawianym zakresie, a także naruszenia art. 134 ( 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazuje się w niniejszej sprawie mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia naruszenie prawa procesowego, to jest art.145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. art. 54 ( 3 ppsa, w zw. z art. 104, 107 i 138 kpa, ewentualnie art. 145 ( 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 134 ( 1 ppsa; art. 141 ( 4 ppsa przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji błędnego stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym został ustalony z naruszeniem procedury, a to art. 7, 77 ( 1 i 80 kpa oraz art. 134 ( 1 ppsa przez przekroczenie granic skargi i granic postępowania określonych zaskarżoną decyzją, wobec odniesienia się do kwestii rozdzielnika decyzji, w aspekcie wskazania w nim stron. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. była wydana na podstawie art. 54 ( 3 ppsa stanowiącego, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zawiera on uprawnienie dla organu do usunięcia we własnym zakresie zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji wydanej przez ten organ, do dnia rozpoczęcia rozprawy, jeżeli uzna, że skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie decyzję wydaną na podstawie powyższego przepisu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umotywowało tym, iż dopatrzyło się, że zakwestionowana skargą do sądu administracyjnego decyzja o warunkach zabudowy została oparta na dowodzie przeprowadzonym na rok przed wydaniem tej decyzji. Jak to wynika jednak z odpowiedzi na skargę wniesioną na decyzję wydaną na podstawie art. 54 ( 3 ppsa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, że wadliwie wydało kwestionowaną decyzję naruszając wymieniony przepis, bowiem okoliczność na której oparł rozstrzygnięcie, była wynikiem oczywistej omyłki w dacie, a w istocie dowód konieczny do wydania decyzji został przeprowadzony prawidłowo. Z tej też przyczyny Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uwzględnienie skargi uznając, że dwukrotnie nie ma prawa skorzystać z prawa do wydania decyzji uwzględniającej skargę na podstawie art. 54 ( 3 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny natomiast, jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, z naruszeniem art. 54 ( 3 ppsa, zamiast uwzględnić skargę, stosownie do wniosku w niej zawartego oraz popartego odpowiedzią na skargę wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dopatrzyło się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji drugiej przyczyny orzeczenia na podstawie art. 54 ( 3 ppsa, a to wadliwości dotyczącej stosowania art. 107 kpa w kwestii oznaczenia stron postępowania wskazując, że wszystkie strony muszą być wymienione w samej treści decyzji. Według Sądu oddzielnie sporządzony rozdzielnik "na kartce spiętej spinaczem", nie odpowiada wymogom dotyczącym oznaczenia stron decyzji a zatem uprawnia do uchylenia decyzji. Z tej też wyłącznie przyczyny Sąd przyjął, że usunięcie na podstawie art. 54 ( 3 ppsa decyzji było prawidłowe. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić, praktyka orzecznicza organów administracji publicznej wskazuje bowiem na to, że dość często korzysta się z formy tzw. "rozdzielnika" dla określenia w nim, kto w sprawie bierze udział jako strona postępowania. Ta forma jest preferowana zwłaszcza wówczas, gdy w sprawie występuje duża liczba stron, choć niekiedy, aczkolwiek zdecydowanie nie tak często, nawet wtedy, gdy stron jest wiele, wymienia się je wszystkie w samej treści decyzji nie korzystając z "rozdzielnika". Niezależnie od tego, która z tych form w danej sprawie będzie uznana za bardziej poprawną, to tylko z tej przyczyny, że strony zostały wskazane w "rozdzielniku", nie powinno się usuwać decyzji z obrotu prawnego. Nie można bowiem tak zastosowanej formy określenia stron uznać za naruszenie prawa istotne, kwalifikowane, powodujące konieczność uwzględnienia środka prawnego wniesionego od decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 54 ( 3 ppsa, a także art. 134 ( 1 i 141 ( 4 ppsa oraz art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa są usprawiedliwione. Z tych przyczyn orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 pkt 1 oraz 203 pkt 1 ppsa.