II OSK 662/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 509/06 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmian w § 6 i § 9 statutu IV Szpitala Miejskiego im. D. w Ł. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 509/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Ł. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmian w § 6 i 9 statutu [...] Szpitala Miejskiego im. D. w Ł. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na mocy uchwały z dnia [...] maja 2006 r. Rady Miejskiej w Ł. Szpital ten zapewnia opiekę lekarską i pielęgniarską w zakresie chorób wewnętrznych, chirurgii ogólnej, ginekologii operacyjnej i zachowawczej, anestezjologii, diagnostyki laboratoryjnej i obrazowej oraz specjalistyczną opiekę zdrowotną ambulatoryjną w dziedzinie ginekologii; w ramach struktury: Izby Przyjęć, Oddziału Chorób Wewnętrznych, Oddziału Chirurgii Ogólnej, Oddziału Ginekologii Operacyjnej i Zachowawczej, Działu Anestezjologii, Apteki Szpitalnej, Centralnej Sterylizatorni, Poradni Ginekologicznej i Zakładu Diagnostyki – Pracowni laboratoryjnej i Obrazowej. Wojewoda Łódzki pismem [...] zawiadomił Radę Miejską o wszczęciu w dniu 24 maja 2006 r. postępowania w celu kontroli legalności uchwały z dnia [...] maja 2006 r., informując, że § 1 pkt 2 uchwały zmieniający § 9 ust. 1 Statutu narusza obowiązujące przepisy prawa. Wynika z niego bowiem znaczne ograniczenie zakresu świadczeń zdrowotnych udzielanych przez szpital, co zdaniem organu powinno skutkować powzięciem uchwały w trybie art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) o przekształceniu szpitala a nie o zmianach w Statucie. Organ jednocześnie poddał pod wątpliwość zgodność z art. 1 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zapisów § 14 ust. 3 Statutu, dopuszczającego uzyskiwanie przez Szpital środków finansowych z działalności gospodarczej w zakresie usług w dziedzinie odnowy biologicznej, usług gastronomicznych i obrotu artykułami spożywczymi i przemysłowymi. W odpowiedzi Rada Miejska wskazała, że zmiany stanowią realizację procesu przekształcania Szpitala dokonywanego na podstawie uchwały Rady z dnia 15 lipca 2005 r., która wskazuje podstawowe kierunki działalności Szpitala, pozostawiając szczegółowe rozwiązania do ustalenia w Statucie. Z uwagi na niemożność podjęcia działalności w pełnym zakresie (brak ustaleń z Narodowym Funduszem Zdrowia i przedłużająca się budowa Hospicjum Ł.), powzięto uchwałę odzwierciedlającą rzeczywisty zakres świadczeń i strukturę Szpitala. Ustalenia § 14 ust. 3 uchwały zdaniem Rady Miejskiej nie naruszają art. 1 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Ponieważ w odpowiedzi na wezwanie Rady do zmiany uchwały podtrzymano powyższe stanowisko, Wojewoda Łódzki w skardze do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 43 i 39 ust. 2 ustawy zakładach opieki zdrowotnej ,wniósł o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Wojewody zmiany w Statucie prowadzą do likwidacji działalności IV Szpitala Miejskiego w zakresie Poradni Chirurgii Ogólnej, Hospicjum Domowego, Poradni Kardiologicznej, Poradni Endokrynologicznej i Menopauzy, Poradni Medycyny Paliatywnej i Oddziału Medycyny Paliatywnej, co powinno nastąpić w drodze uchwały o przekształceniu Szpitala w trybie art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, po zaopiniowaniu przez wojewodę oraz organy gminy i powiatu oraz sejmiku województwa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podniosła, że uchwalone zmiany odpowiadają faktycznie udzielanym świadczeniom i umowom o udzielanie świadczeń zawartym z Narodowym Funduszem Zdrowia. Przepis art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej określa procedurę przekształcania jednostki w sytuacji, w której ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie udzielanych świadczeń zdrowotnych, tymczasem świadczenia wymienione przez Wojewodę nie były faktycznie udzielane przez Szpital. Likwidacja Poradni Chirurgii Ogólnej była następstwem braku pomieszczeń i niespełniania wymogów technicznych, co nie oznacza, że świadczenia w tym zakresie nie będą prowadzone w ramach szpitalnej opieki zdrowotnej. Odnośnie Poradni Endokrynologicznej i Kardiologicznej, których działalność w statucie została wymieniona z uwagi na wymogi konkursowe w ramach procedury konkursu ofert na 2006 r. w Narodowym Funduszu Zdrowia, wyjaśniono że w związku z nieotrzymaniem kontraktu działalność Szpitala w tym zakresie nie została uruchomiona. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody wskazał, że skarga ogranicza się do zmian dokonanych w § 6 i 9 Statutu, a uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 341 z dnia 6 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że uchwała jest niezgodna z prawem i należało stwierdzić jej nieważność. Z treści art. 36 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki, co w odniesieniu do gminy oznacza stosowną uchwałę jej rady. Do zamierzeń mających na celu ograniczenie świadczeń zdrowotnych konieczne jest dochowanie warunków i trybu zawartych w przepisach art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Jedynie konstytutywna uchwała rady gminy o utworzeniu lub przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej, podjęta w trybie art. 36 lub 43 w/w ustawy stanowi podstawę do zmiany statutu opieki zdrowotnej w sferze świadczeń zdrowotnych, co potwierdza przekształcenia, dokonane pierwotną uchwałą rady gminy. Zdaniem Sądu, skoro IV Szpital Miejski im. D. miał zapewnić udzielanie określonych świadczeń w następstwie likwidacji Szpitala Miejskiego im. Ś. (zgodnie z uchwałą z dnia 15 lipca 2005 r.), a uchwałą z dnia 28 września 2005 r. Rada Miejska Ł. zatwierdziła statut przekształconego Szpitala Miejskiego, to podjęte w tym zakresie zmiany wymagały zachowania trybu przewidzianego w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Rada Miejska zarzuciła wyrokowi błędną wykładnię art. 43, 36 i 39 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przez przyjęcie, że wykreślenie ze Statutu Zakładu Opieki Zdrowotnej nie prowadzonej przez niego działalności jest tożsame z likwidacją lub istotnym ograniczeniem działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zgodnie z wytycznymi Wojewody zakres świadczeń zdrowotnych określony w statucie powinien ściśle odzwierciedlać zakres świadczeń faktycznie udzielanych. Zmiany dokonane uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. stanowią realizację tych wytycznych. Wymienione w uchwale jednostki odpowiadają faktycznie udzielanym świadczeniom, a wykreślenie poszczególnych jednostek miało na celu dostosowanie zapisów statutowych do aktualnie prowadzonej działalności. Przepis art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dotyczy sytuacji, w której świadczenia są faktycznie udzielane, podczas gdy w tym przypadku Hospicjum Domowe, Poradnia Medycyny Paliatywnej, Oddział Medycyny Paliatywnej, Poradnia Kardiologiczna i Endokrynologiczna nigdy nie zostały uruchomione w strukturze [...] Szpitala Miejskiego. Nie stanowi też istotnego ograniczenia działalności likwidacja Poradni Chirurgii Ogólnej ponieważ w dalszym ciągu szpital będzie udzielał świadczeń chirurgii ogólnej w zakresie szpitalnej opieki zdrowotnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W związku z tym podstawy skargi kasacyjnej powinny być określone w taki sposób by tę kontrolę czynić możliwą. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego - art .43,36 i 39 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (w dacie orzekania Dz.U. Nr 91,poz.408 ze zm, obecnie t.j. Dz.U. 2007 r.,Nr 14,poz.89) przez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu iż czynność polegająca na wykreśleniu ze statutu zakładu opieki zdrowotnej nie prowadzonej przez niego działalności jest tożsame z "likwidacją lub istotnym ograniczeniem poszczególnego rodzaju działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych". Powołane jako naruszone przepisy mają budowę złożoną, art. 39 ma 3 ustępy a art. 43 – 4. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalanie w jakim konkretnie zakresie powołane przepisy zostały naruszone tym bardziej że zarzut błędnej wykładni został sformułowany i odniesiony w stosunku do wszystkich trzech powołanych artykułów. Przepis art. 36 pow.ustawy określa formę tworzenia ,przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez właściwy podmiot, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art.38 i 43 ustawy. Uchwała o utworzeniu, przekształceniu i likwidacji z.o.z. podjęta przez właściwy organ samorządu stanowi akt prawa miejscowego (m.in. wyrok NSA z 28 lipca 2005 r.,OSK 1832/04,LEX nr 190729). Takim aktem była uchwała o likwidacji [..] Szpitala Miejskiego i uchwała o przekształceniu IV Szpitala Miejskiego, którą – w związku z likwidacją [...] Szpitala – [...] Szpital Miejski przejął zadania w określonych dziedzinach medycyny. Zmiany w statucie z.o.z. nie mają normatywnego charakteru, statut z.o.z. jest aktem wewnętrznym . Różny charakter wskazanych aktów - uchwały o likwidacji/przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej i statutu zakładu potwierdza prawidłowość wykładni dokonanej przez Sąd I Instancji. Akt wewnętrzny nie może uchylać ani zmieniać postanowień aktu normatywnego, a taki w istocie charakter mają zmiany wprowadzone w statucie [...] Szpitala Miejskiego im. D. Dokonana w trybie zatwierdzenia zmian w Statucie IV Szpitala Miejskiego likwidacja w strukturze organizacyjnej tego Szpitala jednostek organizacyjnych wprowadzonych w wyniku likwidacji [...] Szpitala i w konsekwencji przekształceń w zakresie zadań [...] Szpitala Miejskiego nie może być uznana za zgodną z wskazanymi przepisami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Nie naruszył zatem Sąd poprzez błędną wykładnię przepisu art. 36 pow.ustawy, ani też przepisu art. 39 określającego dodatkowe postanowienia statutu , tryb uchwalania statutu i właściwe w tej sprawie organy oraz stanowiącego o odpowiednim stosowaniu tego trybu przy dokonywaniu zmian w statucie. Także zarzut dotyczący błędnej wykładni przepisu art. 43 ustawy o z.o.z. nie może być uznany za zasadny. Określony w powołanym przepisie szczególny tryb podejmowania aktów o likwidacji lub przekształceń zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności i udzielanych świadczeń zdrowotnych, został wprowadzony z uwagi na potrzebę zapewnienia osobom korzystającym z rodzajowo określonych świadczeń dalsze, nieprzerwane ich udzielanie. W rozpoznawanej sprawie przyczyną zmian statutu było niepodjęcie przez IV Szpital Miejski, z różnych powodów, odpowiednich działań organizacyjnych i nieudzielanie świadczeń przewidzianych uchwałą o jego przekształceniu - Hospicjum Domowego, Poradni Medycyny Paliatywnej, Oddziału Medycyny Paliatywnej, Poradni Kardiologicznej, Poradni Endokrynologicznej ,Poradni Chirurgii Ogólnej. Nie może być uznany za zasadny argument iż pięć z wymienionych jednostek organizacyjnych nigdy nie było uruchomionych w strukturze likwidowanego [...] Szpitala Miejskiego. W takiej sytuacji należało jeszcze przed jego likwidacją dokonać odpowiedniego przekształcenia ( skoro rozszerzenie sfery usług świadczonych przez publiczny zakład opieki zdrowotnej mieści się w zakresie "przekształcenia" w rozumieniu art. 36 ustawy o z.o.z – m.in. . wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 2006 r.,III SA/Wr 585/05,ONSAiWSA 2006/6/174, to tym samym w tym zakresie mieści się również likwidacja niektórych jednostek organizacyjnych i związana z nią likwidacja udzielanych świadczeń lub świadczeń które miały być przez nie udzielane). W sytuacji gdy w związku z likwidacją jednego Szpitala do struktury drugiego wprowadza się nowe jednostki organizacyjne można domniemywać , że ich istnienie jest niezbędne dla zapewnienia osobom uprawnionym odpowiedniego poziomu określonych świadczeń zdrowotnych a ich likwidacja poziom ten może pogorszyć. W dacie podejmowania uchwały o przekształceniu [...] Szpitala Miejskiego jego warunki lokalowe, techniczne i inne były znane. W tej sytuacji m.in. niezorganizowanie - istniejącej w [...] Szpitalu Miejskim Poradni Chirurgii Ogólnej - z powodu trudności organizacyjnych - z wyjaśnieniem , że Szpital będzie nadal udzielał świadczeń chirurgii ogólnej w zakresie szpitalnej opieki zdrowotnej (a zatem w innym zakresie niż działalność takiej Poradni) i odstąpienie od jej utworzenia w drodze zmiany statutu a nie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej stanowi w istocie próbę obejścia powołanych przepisów. Dokonana zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów nie może być uznana za błędną. Innymi słowy, rezygnacja z utworzenia , przewidzianych uchwałami podjętymi w wyniku likwidacji jednego zakładu opieki zdrowotnej i związanym z tą likwidacją przekształceniem drugiego zakładu opieki zdrowotnej, jednostek organizacyjnych i świadczeń których miały udzielać drogą zmian w statucie z.o.z. - narusza przepis art. 43 ustawy o z.o.z. Takie przekształcenie wymaga uchwały właściwej jednostki samorządu terytorialnego .Działania zmierzające do modyfikacji zakresu świadczeń, które w wyniku uchwały właściwej rady/sejmiku powinny być udzielane, nie mogą pozostawać poza zakresem właściwości gminy i jej organów. Tryb podejmowania uchwał o utworzeniu, likwidacji lub przekształceniu z.o.z jest odmienny od trybu uchwalania statutu i jego zmian. Zastosowanie zatem trybu zmiany statutu do dokonania zmian i przekształceń zakładu opieki zdrowotnej naruszało wskazane przepisy a tym samym ich wykładnia dokonana przez Sąd prawa nie naruszała. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.