I SA/Wa 1868/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Anna Lech Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Szpitala Specjalistycznego [...] w K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz Szpitala Specjalistycznego [...] w K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] K. z dnia [...] lipca 1983 r. w części dotyczącej pkt 8, w sprawie wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. M. Postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.). Przy rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] był związany oceną prawą zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. sygn. akt. I SA 233/05. Zgodnie z tą oceną poddał on ponownej analizie przesłanki uzasadniające dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości. W myśl powołanej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zaistnienie tylko jednej z wymienionych przesłanek uzasadniało odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi poprzez zastosowanie instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Wojewody [...] zgromadzona w tym zakresie dokumentacja archiwalna pochodząca z Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K. potwierdziła fakt, że wywłaszczenie decyzją Naczelnika [...] K. z dnia [...] lipca 1983 r., nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] było niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Potwierdzają to liczne dokumenty archiwalne, a w szczególności: - uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] lutego 1983 r. w sprawie Wojewódzkiego Planu Rocznego województwa miejskiego [...] na 1983 r. wraz z załącznikami, - uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] czerwca 1983 r. w sprawie planu społeczno-gospodarczego województwa miejskiego [...] na lata 1983 - 1985 wraz z załącznikami, - uchwała nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1981 r. w sprawie zagospodarowania obiektów przekazywanych na cele społeczne, - korespondencja ówczesnych władz miasta K. z organami administracji centralnej odnośnie postępów w realizacji zadania polegającego na przekazywaniu obiektów na cele [...], - dokumentacja ówczesnego Wydziału [...] Urzędu Miasta K. z lat 1982-1985, dotycząca ujęcia adaptacji budynku [...] na [...] przy ul. [...] w wykazach zadań inwestycyjnych przewidzianych do realizacji w latach 1982 - 1985 oraz w planach inwestycyjnych [...] realizowanych ze środków budżetowych w poszczególnych latach 1983,1984,1985. Powyższe dokumenty świadczą, w ocenie organu pierwszej instancji, o włączeniu realizacji przedmiotowej inwestycji do sfery planowania społeczno-gospodarczego i ujęciu jej w ramy konkretnych planów społeczno-gospodarczych realizowanych w latach 1983-1985, zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Odnosząc się do kwestii niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Dowodem takim była decyzja właściwego organu administracji państwowej o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wraz z załącznikiem graficznym. Decyzja ta prawnie określała możliwość wykorzystania terenu na cel zamierzony przez wnioskodawcę wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1982 r., powołaną w kwestionowanej decyzji, jedynie część działki nr [...] była niezbędna na cel realizacji [...]. Z porównania załącznika graficznego tej decyzji z mapą ewidencji gruntów oraz całością dokumentacji geodezyjnej przedmiotowej sprawy wynika, że działka nr [...] częściowo znajdowała się w granicach lokalizacji inwestycji, i w tym zakresie była niezbędna na cel określony zarówno w tej decyzji, jak i w kwestionowanej decyzji Naczelnika [...] K. z dnia [...] lipca 1983 r. Jednakże, stosownie do wniosku pełnomocnika M. M. zgłoszonego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w dniu [...] maja 1983 r. o objęcie wywłaszczeniem całej działki M. M., w decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. Naczelnika [...] K. wywłaszczono całą działkę nr [...] o pow. [...] m2. Mając powyższe na uwadze organ orzekający w niniejszej sprawie, opierając się między innymi na załączniku graficznym do wspomnianej decyzji lokalizacyjnej uznał, że w omawianej sprawie nie można również przyjąć aby jeszcze przed datą wywłaszczenia działki nr [...] został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia, a późniejsze działania organów administracji państwowej zmierzały jedynie do uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, na przedmiotowej nieruchomości został wybudowany budynek biurowy dla [...] Budownictwa [...]. Natomiast cel wywłaszczenia, jakim była kompleksowa inwestycja - budowa [...] - polegający na adaptacji istniejącego w stanie surowym obiektu biurowego [...], obejmował zarówno realizację budynku hotelowego jak i otaczającej go infrastruktury: zieleń izolacyjną, parking, drogę wewnętrzną, ogród rekreacyjny, alejki spacerowe, boisko i ogród działkowy. Istniejący między innymi na działce nr [...] budynek, miał zostać zaadaptowany dla potrzeb [...]. A zatem nie można uznać, zdaniem organu pierwszej instancji, że jeszcze przed wywłaszczeniem nieruchomości został zrealizowany na niej cel wywłaszczenia, nie była nim bowiem budowa budynku biurowego dla [...] Budownictwa [...]. Tym samym nie można, w ocenie organu pierwszej instancji, uznać przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego za zmierzającego do legalizacji tzw. "samowoli budowlanej", w związku z zajęciem działki M. M. w ramach wcześniej rozpoczętej na niej budowy budynku biurowego dla [...]. O tym, jaki charakter miała inwestycja realizowana na przedmiotowej nieruchomości oraz w jakim stanie znajdowała się w dniu jej przekazania przez dotychczasowego inwestora [...] Budownictwa [...] Urzędowi Miasta [...] Wydziałowi [...], świadczy również treść umowy "o nieodpłatnym przekazaniu - przejęciu budynku przy ul. [...] w K., zawartej w dniu [...] grudnia 1982 r. pomiędzy przedstawicielami tych podmiotów. Celem odjęcia prawa własności M. M. do działki nr [...], była realizacja robót budowlanych w oparciu stosowną dokumentacje budowlaną (decyzja o miejscu i warunkach realizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1982 r. oraz decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1983 r.) zmierzająca do osiągnięcia celu wywłaszczenia nieruchomości, tj. realizacji [...], polegającej na adaptacji istniejącego już w stanie surowym obiektu biurowego [...]. W kwestii zarzutu odręcznych poprawek w treści decyzji wywłaszczeniowej Wojewoda [...] ustalił, że na kilku znajdujących się w aktach archiwalnych egzemplarzach decyzji wywłaszczeniowej dokonano odręcznej poprawki długopisem numeru działki skreślając nr [...] i wpisując w to miejsce nr [...], a także poprawiono powierzchnię działki wywłaszczonej skreślając [...] m2 i wpisując w to miejsce powierzchnie [...]m2. Jak podniósł pełnomocnik wnioskodawczyni, w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, przedmiotowa poprawka musiała mieć miejsce już po wydaniu kwestionowanej decyzji, gdyż egzemplarz, który otrzymała jego mocodawczyni opisanej poprawki nie zawiera. Taka forma zmiany treści decyzji administracyjnej nie odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. W aktach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających dokonanie zmiany treści przedmiotowej decyzji przy zastosowaniu jednego z trybów przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie posiada takich dokumentów również wnioskodawczyni. Wojewoda [...] uznał zatem, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa obowiązuje w kształcie sprzed poprawki, a więc stanowi o wywłaszczeniu działki nr [...] o powierzchni [...]m2 położonej w obrębie [...] . Natomiast sam fakt zamieszczenia takiej adnotacji nie ma wpływu na prawidłowość decyzji wywłaszczeniowej. Za prawidłowością powyższego twierdzenia przemawiają również inne dokumenty z przebiegu postępowania wywłaszczeniowego. Z wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] kwietnia 1983 r. wynika, że objęta nim została jedynie część stanowiącej własność M. M. działki nr [...] o pow. [...] m2, a mianowicie działka nr [...] o pow. [...] m2. Powyższe koresponduje z treścią oferty nabycia nieruchomości złożonej w trybie art. 6 powołanej ustawy z 12 marca 1958 r., z jaką późniejszy wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił, do M. M. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] maja 1983 r. również wskazano jako przedmiot postępowania wywłaszczeniowego część działki nr [...], a mianowicie działkę nr [...]. Ponadto jak podniósł pełnomocnik wnioskodawczyni na rozprawie administracyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, wywłaszczeniem w 1983 r. nie mogła zostać objęta cała dawna działka nr [...], gdyż jej część tj. działka nr [...] została wywłaszczona decyzją Naczelnika [...] K. z dnia [...] grudnia 1978 r., z przeznaczeniem na budowę ulicy [...]. Organ pierwszej instancji jako bezzasadny uznał ponadto zarzut skarżącej, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), który zdaniem wnioskodawczyni stanowił, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli w ciągu roku od uzyskania tej decyzji inwestor nie uzyska prawa do terenu. Przepis art. 21 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 lipca 1983 r. stanowił, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Jak wynika z treści decyzji o pozwoleniu na budowę [...] z dnia [...] lipca 1983 r., Dyrekcja [...] Miasta K. wystąpiła w dniu [...] maja 1983 r. z wnioskiem do Urzędu [...] K. Wydziału [...] o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę, a zatem zgodnie z treścią powołanego art. 21 ust. 4, przed upływem 1 roku od uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Drugi z przypadków utraty ważności decyzji lokalizacyjnej, jakim było uzyskanie prawa do terenu, zgodnie z treścią cytowanego przepisu nie był ograniczony terminem 1 roku od uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej. A zatem decyzja wywłaszczeniowa została wydana w oparciu o ważną decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności pkt 8 decyzji Naczelnika [...] K. z dnia [...] lipca 1983 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Budownictwa wskazał, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do kwestii samowoli budowlanej, która miała miejsce na przedmiotowej nieruchomości, przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz nie rozważył przesłanki niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, tj. nie wykazał, że to właśnie nieruchomość skarżącej, a nie żadna inna była niezbędna na realizację celu wywłaszczenia. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, nie wynika zdaniem Ministra Budownictwa, że zostało ustalone bezspornie, która z wersji decyzji była podstawą wpisu prawa do księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Jakkolwiek dokonywanie odręcznych poprawek na dokumentach, bez zachowania właściwego trybu, może nie mieć wpływu na samą treść decyzji, to jednak jedynie potwierdzenie nie tylko u byłego właściciela, ale też u wszystkich stron postępowania oraz organów realizujących wykonanie tej decyzji, a zwłaszcza sprawdzenie w sądzie wieczysto-księgowym, z jakiej decyzji i w jakiej wersji ujawniono stan prawny nieruchomości, pozwoli na właściwe i jednoznaczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ drugiej instancji zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, a także art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia powyższe, stanowią o wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, powodującej konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w ocenie Ministra Budownictwa wypełnia przesłanki art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. złożył Szpital Specjalistyczny [...] w K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 6, 7, 12, 107 § 3 oraz 138 § 2 k.p.a., a także przepisów: - art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), - art. 1, art. 4 pkt 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 13 i art. 14 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o planowaniu społeczno-gospodarczym (Dz. U. Nr 7, poz. 51), - art. 21 ust. 4, art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Zdaniem strony skarżącej organ pierwszej instancji słusznie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Obszerny materiał dowodowy potwierdził to stanowisko. Minister Budownictwa pominął całkowicie wszelkie merytoryczne rozważania i nie znalazł czasu na zapoznanie się z stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji materiałem dowodowym. Zupełnie nie ustosunkował się do podanych w uzasadnieniu decyzji przesłanek jej wydania. Nigdzie w zaskarżonej decyzji, nie znaleziono przyczyn, dla których stały się one dla Ministra Budownictwa niepełne i niejasne. Zaskarżona decyzja nie zawiera ani uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Skoro wszystkie kwestie, które mają być zgodnie z zaskarżoną decyzją, poddane ponownej analizie, zostały omówione i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, to uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno się do nich odnieść. Nie wiadomo na jakiej podstawie Minister Budownictwa uznał, że żadnych ustaleń nie było i należy na nowo przeprowadzać postępowanie dowodowe. Przeczy to określonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej oraz narusza zasadę praworządności nakazującą organom administracyjnym działanie na podstawie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę wniesioną w rozpatrywanej sprawie należy uwzględnić, bowiem organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Możliwość czysto kasacyjnego załatwienia sprawy traktowana jest przez kodeks postępowania administracyjnego jako wyjątkowa. Strona ma bowiem prawo oczekiwać i żądać, aby zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z zasadą dwuinstancyjności (art. 9 k.p.a.), w wyniku wniesionego odwołania sprawa zostanie powtórnie rozpatrzona i zapadnie w niej merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w następstwie wniesionego odwołania przejmuje kompetencje do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, powinien zatem dążyć do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy, a mając wątpliwości co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.) Tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, jest on obowiązany wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a., nie jest możliwe do rozstrzygnięcia sprawy. Minister Budownictwa uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie odniósł się w ogóle do przesłanek zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, Minister Budownictwa wskazał jedynie, że nie zostało ustalone bezspornie, która z wersji decyzji wywłaszczeniowej była podstawą wpisu prawa do księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Nawet gdyby przyjąć, że kwestia powyższa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, to postępowanie to bez wątpienia mogło być przeprowadzone w trybie art. 136 k.p.a., przez organ odwoławczy. Całkowicie bezpodstawne jest natomiast twierdzenie Ministra Budownictwa, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do kwestii samowoli budowlanej, która miała miejsce na przedmiotowej nieruchomości, przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz nie rozważył przesłanki niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, tj. nie wykazał, że to właśnie nieruchomość skarżącej, a nie żadna inna była niezbędna na realizację celu wywłaszczenia. Kwestie powyższe są obszernie omówione w decyzji Wojewody [...]. Obowiązkiem organu drugiej instancji było natomiast dokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy okoliczności te zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i nie wymagają uzupełniającego postępowania dowodowego oraz czy dokonana w tym zakresie ocena prawna jest zgodna z przepisami prawa oraz oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. sygn. akt. I SA 233/05. Wprawdzie ustalenia organu pierwszej instancji w kwestii przesłanek niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczenia odwołujące się do ustaleń decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji nie są wyczerpujące i powinny być uzupełnione o analizę cech indywidualnych przedmiotowej nieruchomości, takich jak położenia i stan zagospodarowania, to nie ulega wątpliwości, że analiza ta mogła być dokonana przez organ drugiej instancji. W ramach tej analizy nie można również pominąć faktu, iż cześć przedmiotowej nieruchomości została wywłaszczona na wniosek jej właściciela. Zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Minister Budownictwa nie wskazał również na czym polegało naruszenie przez ten organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. sygn. akt. I SA 233/05. W świetle powyższych okoliczności zasadny jest zarzut strony skarżącej naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 136 i 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.