I OSK 306/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz /spr./, Roman Ciąglewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Spółka z o.o. z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 798/05 w sprawie ze skargi T. Spółka z o.o. z/s w [...] na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 798/05 odrzucił skargę "T." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że pismem z dnia [...] podpisanym przez członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] powiadomiono pełnomocnika "T." Spółka z o.o. z siedzibą w [...], że Kolegium "pozostawia bez rozpoznania wszelkie pisma skierowane przez Kancelarię do Kolegium, związane ze sprawą nr [...] z uwagi, że postępowanie niniejsze toczyło się z wniosku F. Sp. z o.o., (...)". Powołując się na treść tego pisma Spółka "T." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], domagając się uchylenia zaskarżonej czynności i – w każdej z tych sytuacji – zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oraz wydania decyzji merytorycznej. Takie sformułowanie skargi (żądanie uchylenia czynności albo stwierdzenia jej bezskuteczności) wywołało wątpliwości co do przedmiotowego zakresu skargi. Rozwiało je pisemne wyjaśnienie pełnomocnika Spółki "T." radcy prawnego P. S. z dnia 9 VIII 2005 r., precyzujące, że przedmiotem zaskarżenia jest "czynność organu administracyjnego w postaci pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 XII 2004 r., pismem SKO w [...] z dnia [...]". Z kolei w piśmie z dnia 2 IX 2005 r. tegoż pełnomocnika mowa jest o skardze na pozostawienie bez rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismo SKO z dnia [...] doręczono skarżącej Spółce 7 IV 2005 r., a na wezwanie Sądu pełnomocnik dostarczył dowód nadania skargi 14 VI 2005 r. Zdaniem Sądu skarga podlegała odrzuceniu. Zasadność odmowy rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie została ponownie rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu administracyjnym, a nadto gdyby nawet pismo SKO z dnia [...] rozstrzygało w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 127 § 3 kpa) – to skarga na to rozstrzygnięcie powinna być złożona w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła "T." Sp. z o.o. w [...] reprezentowana przez radcę prawnego Piotra Skrzypczaka, zaskarżając to postanowienie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 58 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarga złożona w tej sprawie podlegała odrzuceniu 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 57 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne przyjęcie, iż niezłożenie odpisu wniosku skarżącej z dnia 13 IV 2005 r., wzywającego Samorządowe Kolegium odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa stanowi brak formalny skargi oraz iż jego niezłożenie w toku postępowania winno skutkować odrzuceniem skargi, 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne przyjęcie, iż skarżąca nie wezwała organu administracji, którego czynność zaskarżyła do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy skarżąca wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia w dniu 15 IV 2005 r., 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne przyjęcie, iż skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia skargi w tej sprawie, przewidzianego tym przepisem, w sytuacji gdy skarżąca złożyła skargę w tej sprawie w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, a organ administracji nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że 3 VI 2004 r. Spółce F. zostało doręczone pismo Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w [...] o wypowiedzeniu dotychczasowej stawki opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w [...] obręb [...]. W związku z tym pismem Spółka F. złożyła do SKO w . wniosek o ustalenie, że zmiana opłaty jest niezasadna (z 1% - 3%). Na rozprawie w dniu 16 XI 2004 r. Kolegium umorzyło postępowanie, ponieważ w dniu złożenia wniosku Spółka ta nie była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, gdyż prawo użytkowania wieczystego zostało zbyte skarżącej umową z dnia 20 IV 2004 r., a wpis do księgi wieczystej na podstawie wniosku z dnia 27 IV 2004 r., miał miejsce w dniu 25 VI 2004 r. O toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany opłaty za użytkowanie wieczyste i zapadłym w dniu 16 XI 2004 r. orzeczeniu skarżąca powzięła wiadomość od Spółki K. Sp. z o.o. (poprzednio F. Sp. z o.o.), dopiero w dniu 22 II 2005 r. skarżąca została powiadomiona o toczącym się postępowaniu mimo, iż od dnia 27 IV 2004 r. była stroną tego postępowania jako użytkownik wieczysty nieruchomości. W dniu 1 III 2005 r. Spółka z łożyła do SKO w [...] wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Pismem z dnia [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze poinformowało pełnomocnika skarżącej, że pozostawiło jej wniosek bez rozpoznania. W dniu 15 IV 2005 r. w trybie art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wezwała SKO do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznanie jej wniosku o przywrócenie terminu. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi ze strony organu administracji. W związku z tym skarżąca złożyła 14 VI 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Na wezwanie Sądu pełnomocnik strony pismem z dnia 9 VII 2005 r. wyjaśnił, iż przedmiotem zaskarżenia jest czynność organu administracji w postaci pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu. Zaskarżonym postanowieniem Sąd skargę odrzucił. Stanowisko Sądu uznaje wnosząca skargę kasacyjną za bezpodstawne. Bezspornym winno być, że skarżąca wniosek o przywrócenie terminu złożyła w dniu 1 III 2005 r., jak też bezspornym winno być, iż w dniu 15 IV 2005 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Zasadność odmowy przywrócenia terminu została zatem według Spółki ponownie rozpatrzona przez SKO w postępowaniu administracyjnym. Organ nie odpowiedział skarżącej na jej wezwanie i skarżąca złożyła skargę w tej sprawie w dniu 14 VI 2005 r., a więc w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zachowany więc został termin przewidziany w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który powinien być liczony od dnia wniesienia przez skarżącą wniosku o usunięcie naruszenia prawa, a nie od dnia otrzymania pisma o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Spółkę "T." skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 XII 2005 r., o którym wyżej mowa – Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiot sprawy niniejszej związany jest z aktualizacją opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu, położonego w [...] przy ul. [...] obręb [...]. Tryb zmiany opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu związany jest z uznaniem, że użytkowanie wieczyste ma charakter uprawnienia typowo cywilnoprawnego uregulowanego umową. Na potrzeby umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste ustawodawca wprowadził instytucję wypowiedzenia zmieniającego, co podkreśla umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty w istocie jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (w części dotyczącej opłaty rocznej związanej z korzystaniem z tego prawa). Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu, o którym mowa, oferty nowej wysokości opłaty rocznej połączone ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wprawdzie z woli ustawodawcy (art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale nie jest to postępowanie administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą administracyjną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa sporu, co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Jakkolwiek to organ administracyjny, jakim jest Kolegium, ma rozstrzygnąć spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji publicznej, reprezentującym właściciela gruntu w sprawie aktualizacji przedmiotowej opłaty ale użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia Kolegium może wnieść w stosownym terminie sprzeciw od tego orzeczenia tylko do sądu powszechnego. Jak więc widać ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze w postępowaniu dotyczącym aktualizacji wzmiankowanej opłaty. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Także bezczynność organu w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała skardze do sądu administracyjnego. Tak więc ani orzeczenie ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Czynności podejmowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego – bądź ich brak – nie dotyczą sprawy administracyjnej, a więc pozostawienie w tym przypadku przez Kolegium w [...] bez rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego związanego ze sprawą aktualizacji spornych opłat nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Pogląd ten znajduje wsparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego związanym z problematyką zmiany opłat za użytkowanie wieczyste gruntu. Przykładem może tu być postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 IX 2005 r. sygn.. akt I OSK 819/05 (wydane w sprawie dotyczącej orzeczenia SKO w [...] z dnia 16 XI. 2004 r., umarzającego postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest obecnie skarżąca Spółka), w którym Sąd zajął stanowisko, że "w świetle regulacji art. 184 Konstytucji oraz przepisów art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 VII 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ugruntował się pogląd, że kognicja sądów administracyjnych przewidziana jest w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Mając na uwadze art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania spraw toczących się w trybie art. 78 i 79 tej ustawy". Oznacza to, że skarga sądowoadministracyjna wniesiona przez Spółkę "T." w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była niedopuszczalna. Z tego względu należy przyjąć, że zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę kasacyjną należało oddalić.