II OSK 728/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1508/06 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na rzecz T. D. kwotę 507 ( pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r., VII SA/Wa 1508/06 uchylił zaskarżoną przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w W. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] W. z dnia [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Organ I instancji swoją decyzją zatwierdził projekt budowlany zamienny przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. wykonany przez arch. A. R. i zezwolił T. D. na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku oględzin stwierdzono odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa polegały na budowie szybu windowego od strony południowej budynku, zabudowie przestrzeni między murem oporowym od strony południowo-wschodniej, a budynkiem [...], zmianie mansardowej połaci dachowej w części północno-wschodniej budynku – na ścianę. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego roboty budowlane zostały wstrzymane, a następnie decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego inwestor został zobowiązany do sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ I instancji stwierdził, że inwestor wykonał nałożony obowiązek i przedłożył projekt budowlany zamienny opatrzony datą "[...]" wykonany przez arch. A. R., który został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...]. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, uważając, że narusza ona rażąco prawo, gdyż inwestor bezprawnie zabudował przestrzeń między murem oporowym usytuowanym na granicy działek. Mimo stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego Prezydent m. [...] W. nie uchylił pozwolenia na budowę z dnia [...], lecz w dniu [...] przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz [...] SA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że ostateczną decyzja z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.[...] W. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W ocenie Sądu inwestor tego obowiązku nie wykonał. Wbrew stanowisku organów administracji przedstawiony przez niego w dniu [...] projekt budowlany zamienny nie może zostać uznany za wykonanie nałożonego na niego obowiązku. Projekt zamienny opatrzony datą [...] stanowi załącznik do postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...]. Został on wykonany przed nałożeniem na inwestora obowiązku jego sporządzenia i przedstawienia, dlatego nie można uznać, że uwzględnia on zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Projekt budowlany zamienny z [...] nie zawiera też adnotacji, że stanowi on załącznik do decyzji organu I instancji z dnia [...]. W skardze kasacyjnej T. D. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że ocena organu administracji II instancji dotycząca wykonania obowiązku nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] W. z dnia [...] jest nieprawidłowa, gdyż zdaniem Sądu o niewypełnieniu obowiązku decyduje wyłącznie data, jaką był opatrzony złożony projekt, a nie jego treść; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.) w zw. z art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. przez uwzględnienie skargi pomimo nie rozpatrzenia przez Sąd całokształtu materiału dowodowego oraz błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym polegających na niezbadaniu czy projekt budowlany zamienny z [...] uwzględnia wszystkie zmiany wykonane do czasu wydania decyzji z [...]; przyjęciu, że projekt budowlany zamienny sporządzony przed dniem wydania decyzji nakazującej jego sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego nie może uwzględniać zmian wykonanych do dnia [...]; uznaniu, że brak adnotacji na projekcie budowlanym zamiennym, że stanowi on załącznik do decyzji organu I instancji przesądza, że podstawą rozstrzygnięcia organu nie mógł być projekt budowlany zamienny opatrzony datą [...], pomimo, iż decyzja organu I instancji odnosi się do tego dokumentu; b) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. przez uznanie, że: - zachodzi wątpliwość, czy projekt budowlany zamienny stanowił załącznik do decyzji organu I instancji, podczas, gdy z tej decyzji wynika, że organ na nim oprał swą decyzję; - powyższa wątpliwość nie jest istotna dla sprawy przez co z urzędu nie przeprowadzono dowodu uzupełniającego z dokumentu, a Sąd istniejące wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść uczestnika postępowania; c) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez: - brak należytej oceny stanu faktycznego sprawy i niewskazanie dlaczego Sąd odmówił mocy dowodowej projektowi budowlanemu zamiennemu i przyjął, że nie stanowi on załącznika do uchylonych decyzji; - nieustosunkowaniu się do całego materiału dowodowego sprawy, w tym także do postępowania przed Prezydentem m.[...] W. o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie na rzecz składającego skargę kasacyjną niezbędnych kosztów postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o przyznanie na rzecz składającego skargę kasacyjną niezbędnych kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zanim organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zgodności robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę inwestor w dniu [...] wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zaopiniowanie projektu budowlanego zamiennego. Projekt ten uwzględniał wszystkie te zmiany warunków pozwolenia na budowę, które następnie były przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Następnie ten sam projekt był przedłożony Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i stał się podstawą wydanej przez ten organ i organ wyższego stopnia decyzji administracyjnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd uznał bowiem, że przy ocenie spełnienia przez inwestora nałożonego na niego obowiązku uwzględnia się tylko zachowania inwestora pomiędzy datą nałożenia tego obowiązku, a datą wskazaną przez organ w decyzji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną istotne jest jedynie to, czy projekt zamienny został sporządzony, a nie to, kiedy on został sporządzony, pod warunkiem, że uwzględnia zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W przypadku, w którym podmiot odstępujący istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest świadomy tego faktu, może podjąć kroki zmierzające do wypełnienia obowiązku, jeżeli jest świadomy jego istnienia, zanim organ wyda stosowną decyzję. Jednostka może czynić wszystko, co nie jest przez prawo zabronione. Niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisów, która zawęża uprawnienia jednostki bez podstawy prawnej ku temu. Sąd przyjął, dokonując wykładni art. 51 Prawa budowlanego, że wykonanie przez inwestora obowiązku przed jego nałożeniem w drodze decyzji administracyjnej "stanowi niewypełnienie obowiązku". Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż wszelkie działanie jednostki przed wydaniem decyzji nie stanowi wypełnienia obowiązku nałożonego tą decyzją. Sąd ten nie zbadał przedłożonego projektu zamiennego a tylko uznał, że nie stanowi on wykonania przedłożonego obowiązku, gdyż jest opatrzony wcześniejszą datą. T. D. chcąc zalegalizować istniejący stan faktyczny podjął kroki w celu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego jeszcze przed wszczęciem postępowania w trybie nadzoru. W ocenie organów administracji żądanie od niego projektu budowlanego zamiennego o analogicznej formie i treści, ale z inną datą było bezcelowe i narażałoby go na dodatkowe koszty. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano, iż Sąd I instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i dokonał błędnej oceny dowodów zebranych w sprawie. Sąd uznał, nie opierając tego na materiale dowodowym sprawy, że projekt budowlany zamienny sporządzony przed datą nałożenia na inwestora obowiązku nie może uwzględniać zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, a więc nie mógł być uznany za dowód spełnienia obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Niezbadanie przez Sąd tego zagadnienia, w świetle decyzji organów administracji uznających, że przedstawiony projekt uwzględnia zmiany dokonane w obiekcie, stanowi naruszenie reguł postępowania dowodowego. Także uznanie, że przedstawiony projekt, ponieważ nie zawiera adnotacji, że jest załącznikiem do decyzji organu I instancji, nie może być uznany za wypełnienie przez inwestora nałożonego na niego obowiązku nie zasługuje na aprobatę. Organy administracji w uzasadnieniu opisały bowiem ten projekt i wskazały, że został on pozytywnie zaopiniowany przez Wojewódzkiego Konserwatora zabytków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] W. decyzją z dnia [...] nałożył na składającego skargę kasacyjną inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Inwestor przedstawił taki zamienny projekt budowlany opatrzony datą "[...]". W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] W. decyzją z dnia [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatwierdził na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zamienny projekt budowlany przebudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...] w W. i zezwolił na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem organu I instancji z dnia [...]. Sąd I instancji przyjął, że nie można uznać przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego za spełniający wymagania wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ nosił on datę sporządzenia wcześniejszą niż decyzja nakładająca obowiązek jego sporządzenia. Sąd nie dokonał jednak żadnej analizy przedłożonego projektu zamiennego pod kątem ustalenia czy obejmuje on swym zakresem wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a więc robót, które ewentualnie były wykonane pomiędzy [...] a datą wydania decyzji z [...]. Nie można bez przeprowadzenia analizy porównującej zakres "dotychczas wykonanych robót budowlanych" w ujęciu zawartym w owym przedłożonym projekcie zamiennym, z zakresem robót wykonanych w dacie nałożenia obowiązku przedłożenia takiego projektu zamiennego dezawuować złożonego projektu zamiennego tylko, dlatego, że został wcześniej sporządzony. Jeżeli bowiem okazałoby się, że przedłożony projekt zamienny złożony w dniu [...], a więc jeszcze przed nałożeniem obowiązku jego sporządzenia spełnia przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to całkowicie bezpodstawne i nieznajdujące żadnego racjonalnego uzasadnienia okazałoby się żądanie od inwestora sporządzania nowego, a w praktyce opatrzonego późniejszą datą, projektu zamiennego. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego - prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z przepisu tego wynika, iż to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Powołany wyżej przepis art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi, co prawda wprost, iż inwestor ma obowiązek przedstawienia organowi ochrony zabytków projektu budowlanego, organ ten jednak, aby wydać zgodę na prowadzenie robót budowlanych musi posiadać wiedzę, często szczegółową, dotyczącą zakresu planowanych robót, czy wyglądu elewacji lub użytych materiałów budowlanych. W praktyce zatem konserwator zabytków wydaje stosowne pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych na podstawie szczegółowej analizy projektu budowlanego obejmującego planowaną inwestycję. Z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, iż po uzyskaniu o pozwolenia konserwatorskiego (postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...]) inwestor przedłożył organowi nadzoru budowlanego zamienny projekt budowlany, który wcześniej stanowił załącznik do owego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestor po wprowadzeniu istotnych zmian do projektu budowlanego i opracowując zamienny projekt budowlany miał obowiązek uzyskać zgodę konserwatora zabytków na zmianę kształtu obiektu budowlanego, tak, aby organ ochrony konserwatorskiej mógł dokonać oceny czy planowane roboty budowlane są zgodne z wymogami ochrony konserwatorskiej. W tej sytuacji, o ile okazałoby się, że zamienny projekt budowlany objął swym zakresem wszystkie zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, to jest oczywiste, że musi być to ten sam projekt, który wcześniej stanowił załącznik do pozwolenia konserwatorskiego. Przedstawione wcześniej rozważania pozwalają uznać za trafny zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył zamiennego projektu budowlanego. Za niezasługujący na uwzględnienie uznać trzeba jednak zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez przyjęcie bez dokonania niezbędnej analizy, że zamienny projekt budowlany złożony przez inwestora nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, mimo, że organy nadzoru budowlanego uznały go za odpowiadający tym wymaganiom. Podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w postaci naruszenia przez organy administracji prawa materialnego, które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie mógł więc Sąd naruszyć przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a., którego nie stosował. Jeżeli zaś składający skargę kasacyjną chciał podważyć ustalenia faktyczne Sądu winien zarzucić Sądowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od orzekania na podstawie akt sprawy. Trafny jest jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie można bowiem uznać za wystarczające uzasadnienia Sądu odnoszącego się do odmowy uznania spełnienia przez inwestora obowiązku w postaci przedłożenia zamiennego projektu budowlanego tylko i wyłącznie, dlatego, że pochodził on z okresu przed nałożeniem obowiązku jego przedstawienia. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest trafny. Przepis ten umożliwia Sądowi przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu. Skoro zamienny projekt budowlany znajdował się w aktach sprawy, to zarzucanie Sądowi pominięcie analizy tego projektu powinno sprowadzać się do postawienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie tego znajdującego się w aktach sprawy dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny związany stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może dokonywać analizy zasadności nałożenia przez organy administracji obowiązku w dniu [...] przedłożenia zamiennego projekt budowlanego, podczas, gdy projekt ten już w dniu [...] wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej samej ustawy.